Valer Dorneanu - judecator

Petre Lazaroiu - judecator

Mircea Stefan Minea - judecator

Daniel Marius Morar - judecator

Iulia Antoanella Motoc - judecator

Mona Maria Pivniceru - judecator

Puskas Valentin Zoltan - judecator

Tudorel Toader - judecator

Mihaela Senia Costinescu - magistrat-asistent-sef

I. Cu Adresa nr. 51/3.190 din 4 iunie 2013, Secretarul general al Camerei Deputatilor a transmis Curtii Constitutionale sesizarea referitoare la neconstitutionalitatea dispozitiilor Legii pentru modificarea si completarea Legii referendumului nr. 3/2000, formulata de un numar de 83 de deputati apartinând grupurilor parlamentare ale Partidului Democrat Liberal, Uniunii Democrate Maghiare din România si Partidului Poporului - Dan Diaconescu.

Sesizarea a fost formulata în temeiul art. 146 lit. a) din Constitutie si al art. 11 alin. (1) lit. A.a) si art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, a fost înregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 2.112 din 4 iunie 2013 si constituie obiectul Dosarului nr. 372A/2013.

II. În motivarea obiectiei de neconstitutionalitate autorii sustin ca dispozitiile Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului sunt contrare Constitutiei, pentru urmatoarele argumente:

1. Prin reglementarea unui cvorum minim de participare de 30%, valabil inclusiv pentru procedura de revizuire a Constitutiei în vigoare (asa cum a fost aceasta modificata si completata prin Legea de revizuire a Constitutiei României nr. 429/2003, aprobata prin referendumul national din 18 - 19 octombrie 2003 si intrata în vigoare la data de 29 octombrie 2003, data publicarii în Monitorul Oficial al României, Partea I, a Hotarârii Curtii Constitutionale nr. 3 din 22 octombrie 2003 pentru confirmarea rezultatului referendumului national din 18 - 19 octombrie 2003 privind Legea de revizuire a Constitutiei României), este încalcat art. 1 alin. (3) din Constitutie, potrivit caruia "România este stat de drept, democratic [...]".

Or, principiul si realitatea juridica a statului de drept se opun aplicarii unei reguli diferite în timp (cvorum de participare de cel putin 50% în anul 2003 versus cvorum de participare de cel putin 30% din numarul persoanelor cu drept de vot în anul 2013) pentru o situatie juridica identica (revizuirea Constitutiei României).

În plus, o astfel de reglementare care lasa la deplina apreciere a legiuitorului stabilirea unui cvorum de participare la referendum, care poate varia numeric în functie de majoritatea politica din Parlament si de interesele conjuncturale ale acesteia, este de natura sa creeze o stare generala de incertitudine cu privire la un element esential al referendumului - valabilitatea acestuia.

Asa cum a aratat Curtea Constitutionala în Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, principiul securitatii juridice instituit în mod implicit de art. 1 alin. (5) din Constitutie exprima, în esenta, faptul ca "cetatenii trebuie protejati contra unui pericol care vine chiar din partea dreptului, contra unei insecuritati pe care a creat-o dreptul sau pe care acesta risca s-o creeze".

Prin urmare, legea trebuie sa fie accesibila si mai ales previzibila. De altfel, Curtea Europeana a Drepturilor Omului a subliniat importanta asigurarii accesibilitatii si previzibilitatii legii, inclusiv sub aspectul stabilitatii acesteia.

În cazul de fata însa modificarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului genereaza o incertitudine juridica ce decurge din libertatea pe care si-a arogat-o legiuitorul de a stabili în mod arbitrar (fara a tine cont de vreun articol din Constitutie sau de vreun principiu general al dreptului) un anumit nivel al cvorumului de valabilitate al referendumului (respectiv 30%) care poate fi oricând modificat în timp, în functie de interesele unei majoritati parlamentare.

Prin reglementarea unui cvorum minim de participare la referendum de 30% în acelasi an în care se intentioneaza revizuirea Constitutiei României (lucru demonstrat atât de Hotarârea Parlamentului României nr. 17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputatilor si Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constitutiei României, publicata în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 95, din 15 februarie 2013, cât si de Hotarârea Parlamentului României nr. 35/2013 pentru modificarea anexei la Hotarârea Parlamentului României nr. 17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputatilor si Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constitutiei României, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237, din 24 aprilie 2013), este încalcata o recomandare a Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice la cea de-a 19-a reuniune (Venetia, 16 decembrie 2006) si de Comisia de la Venetia la cea de-a 70-a Sesiune Plenara (Venetia, 16 - 17 martie 2007).

Codul stipuleaza la art. II alin. 2 pct. b) ca "Aspectele fundamentale în materia dreptului referendar nu trebuie modificate cel putin un an înainte de referendum sau trebuie reglementate prin Constitutie ori la un nivel superior legii ordinare".

Unul dintre aspectele fundamentale în materia dreptului referendar vizeaza "efectele referendumului". Or, modificând în mod arbitrar (chiar în anul în care se intentioneaza organizarea unui referendum) însasi conditia formala care genereaza efectele referendumului (pragul de valabilitate) legiuitorul afecteaza un aspect fundamental, anume efectele juridice posibile ale referendumului decizional de revizuire a Constitutiei.

Intentia explicit declarata a initiatorului legii este aceea de a facilita (prin scaderea cvorumului de valabilitate la referendum de la 50% la 30% din numarul total al cetatenilor cu drept de vot) adoptarea unei variante revizuite a Constitutiei României. Aceasta demonstreaza ca legiuitorul urmareste în mod constient obtinerea unui anumit efect juridic al referendumului. Or, aceasta intentie (transpusa în legea criticata) contravine în mod manifest recomandarilor Codului de bune practici în materie de referendum, art. II alin. 2 pct. c) prin aceea ca se încearca afectarea unui aspect fundamental al referendumului - efectele pe care acesta le produce.

2. Asa cum a retinut Curtea Constitutionala în Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012, "si conditia ce trebuie pentru validitatea referendumului este aceeasi pentru toate tipurile de referendum, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 impunând întrunirea majoritatii absolute care consta în majoritatea plus unu din numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente. Curtea retine ca aceasta reprezinta o conditie esentiala pentru ca referendumul sa poata exprima în mod real si efectiv vointa cetatenilor, constituind premisa unei manifestari autentic democratice a suveranitatii prin intermediul poporului, în conformitate cu principiul statuat în art. 2 (I) din Legea fundamentala. Participarea la referendum a majoritatii cetatenilor reprezinta un act de responsabilitate civica [...]".

În alte cuvinte, în lipsa unei participari de cel putin 50% plus 1, s-ar ajunge la neîndeplinirea unei conditii esentiale pentru ca referendumul sa poata exprima în mod real si efectiv vointa cetatenilor, care constituie premisa unei manifestari autentic democratice a suveranitatii prin intermediul poporului. Adoptând legea criticata, Parlamentul a încalcat grav prevederile art. 2 alin. (1) din Constitutie, admitând de altfel lipsa de legitimitate a masurilor care vor fi adoptate prin referendum.

Nu poate fi invocat faptul ca un procent foarte mare de neparticipare, de maximum 70%, ar reprezenta persoanele care nu sunt interesate de situatia tarii sau de problematica supusa consultarii prin referendum, pentru ca atât Curtea Constitutionala, cât si jurisdictiile europene au stabilit ca neparticiparea la vot reprezinta o modalitate de exprimare a unei optiuni politice de catre cetateni, chiar daca aceasta este negativa.

3. Prevederile articolului unic pct. 1 si 2 din legea criticata de neconstitutionalitate, care se refera la art. 5 din Legea nr. 3/2000, reglementeaza un cvorum de participare de cel putin 30%, redus de la 50% plus 1, si o majoritate de realizat pentru validarea rezultatelor referendumului de cel putin 25%, redusa de la 50% plus 1.

Asa cum rezulta din expunerea de motive a legii criticate, o asemenea reglementare s-a bazat pe Liniile directoare pentru organizarea referendumului, adoptate de Comisia de la Venetia în anul 2007, conform carora pentru referendum nu se recomanda un cvorum de participare si unul de validare. Initiatorii propunerii legislative, care a devenit legea criticata de neconstitutionalitate, au propus totusi cvorumul de participare si cel de validare având în vedere situatia concreta din tara noastra.

În primul rând, Liniile directoare pentru organizarea referendumului adoptate de Comisia de la Venetia au doar un caracter de recomandare, nefiind obligatorii. De altfel, Comisia de la Venetia este un organism al Consiliului Europei, si nu al Uniunii Europene.

În al doilea rând, bazându-se pe recomandarile Comisiei de la Venetia, initiatorii legii criticate au încalcat prevederile art. 1 alin. (5) din Constitutie, conform carora suprematia Constitutiei este obligatorie.

În acest sens, sustin autorii criticilor de neconstitutionalitate, trebuie mentionat ca suprematia Constitutiei se manifesta si asupra reglementarilor comunitare, chiar daca acestea sunt obligatorii, pentru ca potrivit art. 148 alin. (2) din Constitutie, reglementarile comunitare, nu si cele ale Consiliului Europei, care au caracter obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne, nu si fata de cele din Constitutie. Desigur ca o asemenea regula este cu atât mai mult aplicabila normelor de recomandare adoptate de organisme ale Consiliului Europei.

Ca urmare, legea criticata de neconstitutionalitate nu este fundamentata constitutional, întrucât nu poate exista o norma de recomandare de nivel european care sa fie superioara Constitutiei nationale.

4. La nivel constitutional, referendumul a fost consacrat ca modalitate de consultare prin care poporul are posibilitatea de a exercita în mod direct suveranitatea nationala, exprimându-si vointa cu privire la probleme de interes general sau care au o importanta deosebita în viata statului.

Prevederile constitutionale au fost concretizate la nivel de lege organica, fiind detaliate si dezvoltate prin Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificarile si completarile ulterioare. Problema principiala ridicata de legea criticata este de a stabili daca exista un articol explicit în Constitutie care sa instituie un anumit cvorum de valabilitate al referendumului sau daca efectele juridice ale referendumului sunt lasate de legiuitorul constitutional pe seama reglementarii ulterioare (prin lege organica), asa cum pare a reiesi din art. 73 alin. (3) lit. d) din Constitutie, care stabileste ca "(3) Prin lege organica se reglementeaza: (...) d) organizarea si desfasurarea referendumului".

Autorii sesizarii sustin ca trebuie determinat daca revine legii organice rolul de a stabili, în mod concret, conditia de valabilitate si, implicit, efectele juridice ale referendumului. Însa interpretarea care lasa efectele institutiei referendumului (ca modalitate de exercitare a suveranitatii poporului) pe seama legii organice nu poate fi primita, deoarece contrazice art. 2 alin. (1) din Constitutie, care stabileste ca poporul îsi exercita suveranitatea "[...] precum si prin referendum", iar nu "[...] precum si prin referendum, în conditiile legii". Referendumul, ca exercitiu direct al suveranitatii poporului, nu este conditionat sub aspectul efectelor juridice de legea organica, aceasta reglementând doar aspecte legate de "organizarea si desfasurarea referendumului", asa cum stabileste art. 73 alin. (3) lit. d) din Constitutie.

De altfel, în Decizia nr. 567 din 11 iulie 2006, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 613 din 14 iulie 2006, Curtea Constitutionala a stabilit care este interpretarea corecta a art. 73 alin. (3) lit. d) din Constitutie: "Prevederile art. 12 alin. (1) din Legea nr. 3/2000 nu sunt sustinute nici de dispozitiile art. 73 alin. (3) lit. d) din Constitutie, potrivit carora prin lege organica se reglementeaza «organizarea si desfasurarea referendumului», întrucât textul are în vedere stabilirea prin lege a unor masuri tehnice, procedurale, necesare în procesul de consultare a poporului pe calea referendumului." În acelasi sens, confirmându-si în anul 2012 propria jurisprudenta, Curtea Constitutionala a explicitat interpretarea din anul 2006: "Constituie aspecte tehnice si de detaliu cele care privesc, de exemplu, programul calendaristic pentru realizarea actiunilor necesare desfasurarii referendumului, bugetul alocat acestuia, modelul stampilelor, buletinelor de vot, listelor electorale si proceselor-verbale ce urmeaza a fi utilizate" (a se vedea Decizia nr. 736 din 24 iulie 2012 publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 25 iulie 2012). Nu exista în jurisprudenta Curtii nicio decizie prin care art. 73 alin. (3) lit. d) din Constitutie sa fie interpretat în sensul asimilarii pragului de valabilitate (cvorum) la referendum cu o masura tehnico-procedurala privind "organizarea si desfasurarea referendumului". Prin urmare, nivelul cvorumului, care este însasi conditia formala în functie de care Curtea Constitutionala este îndreptatita, în temeiul art. 146 lit. i) din Constitutie sa "confirme rezultatele referendumului", nu este un simplu aspect de ordin tehnic sau procedural, ci este un aspect substantial, pentru clarificarea caruia este necesar sa se determine intentia legiuitorului constituant cu privire la pragul de valabilitate al referendumului, printr-o interpretare sistematica a Constitutiei ce coroboreaza articolele privitoare la referendum cu alte articole care stabilesc modalitatea cea mai sigura de cuantificare a vointei corpului electoral.

5. Întrucât nu exista în Constitutie o prevedere care sa precizeze în mod explicit conditia formala a valabilitatii referendumului, aceasta trebuie determinata prin raportare la articolul sau articolele cu valoare de principiu care stabilesc fara echivoc sensul termenului de "majoritate" a corpului electoral, în functie de care se poate determina cu precizie maxima care este rezultatul corect al unei consultari populare.

Asa cum a aratat Curtea Constitutionala în Decizia nr. 683 din 27 iunie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 479 din 12 iulie 2012, "art. 80 alin. (1) din Constitutie este un text Constitutional de principiu". Acesta stabileste ca statul român, ca expresie juridica, politica si sociala a vointei poporului suveran, este reprezentat de Presedintele României, care vegheaza la respectarea Constitutiei si la buna functionare a autoritatilor publice.

Or, în cadrul sistemului constitutional românesc, Presedintele României, ca sef al statului (a se vedea în acest sens Hotarârea nr. 3 din 9 septembrie 1996, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 216 din 11 septembrie 1996 si Decizia nr. 147 din 21 februarie 2007, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 162 din 7 martie 2007) este autoritatea publica care reprezinta cel mai fidel vointa întregului corp electoral dat fiind faptul ca, pentru dobândirea acestei functii de înalta reprezentativitate, Presedintele României este ales de cetateni prin "vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat" - art. 81 alin. (1) din Constitutie, iar pentru cuantificarea acestui scrutin deschis tuturor cetatenilor cu drept de vot, legiuitorul constituant a stabilit cu precizie sensul termenului de majoritate: "Este declarat ales candidatul care a întrunit, în primul tur de scrutin, majoritatea de voturi ale alegatorilor înscrisi în listele electorale" - art. 81 alin. (2) din Constitutie.

Conferind Presedintelui României cea mai înalta functie de reprezentare, legiuitorul constituant nu a instituit alt tip de "majoritate" decât aceea care se raporteaza la întregul corp electoral, format din alegatorii înscrisi în listele electorale, cu respectarea conditiei de vârsta stabilite de Constitutie în art. 36 alin. (1), potrivit caruia "Cetatenii au drept de vot de la vârsta de 18 ani, împliniti pâna în ziua alegerilor inclusiv", si cu restrictiile detaliate de art. 36 alin. (2) "Nu au drept de vot debilii sau alienatii mintal, pusi sub interdictie, nici persoanele condamnate, prin hotarâre judecatoreasca definitiva, la pierderea drepturilor electorale".

Prin urmare, art. 81 alin. (2) din Constitutie, care descrie în mod precis modalitatea de cuantificare a vointei întregului corp electoral, stabilind explicit ca aceasta se determina conform regulii "majoritatii de voturi ale alegatorilor înscrisi în listele electorale", este un articol cu valoare de principiu pentru determinarea conditiei de valabilitate a referendumului, care este un act prin care corpul electoral îsi poate manifesta vointa cu privire la: revizuirea Constitutiei, demiterea Presedintelui României sau o problema de interes national.

Curtea Constitutionala a aratat, în Decizia nr. 736 din 24 iulie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 25 iulie 2012, ca referendumul este un "instrument al democratiei directe". Pe cale de consecinta, este perfect legitima si întru totul conforma literei si spiritului Constitutiei aplicarea si în cazul referendumului a criteriului de cuantificare a vointei corpului electoral, asa cum se manifesta aceasta în cazul alegerii Presedintelui României prin vot "direct", cu "majoritatea de voturi ale alegatorilor înscrisi în listele electorale".

Or, întrucât Constitutia nu contine alte precizari, termenul de "majoritate" trebuie interpretat în sensul comun de majoritate numerica simpla, determinata conform regulii 50% plus 1 din numarul de alegatori înscrisi în listele electorale. De altfel, este lesne de observat ca, atunci când opereaza cu termenul de "majoritate", legiuitorul constitutional îl întelege întotdeauna în sensul sau matematic (50% plus 1) si îl aplica tuturor autoritatilor publice ale statului român, exemple fiind dispozitiile art. 81 alin. (2), art. 95 alin. (1), art. 103 alin. (3), art. 134 alin. (1) sau art. 76 alin. (1).

Prin urmare, nu se poate sustine ca, pentru detinatorul suveranitatii (poporul), regula de cuantificare si de determinare a valabilitatii unui referendum - instrument al democratiei directe, sa fie aceea a unei "majoritati" de 30%, asa cum stabileste legea supusa examinarii Curtii.

6. Este contrar interpretarii sistematice si loiale a Constitutiei sa se sustina ca vointa "majoritatii" corpului electoral, în special în cazul unui referendum, poate fi determinata prin stabilirea unui prag de valabilitate de 30%.

Aceasta reglementare încalca nu doar art. 81 din Constitutie (cu valoare de principiu în stabilirea sensului notiunii de "majoritate"), ci si art. 2 alin. (2) care stabileste ca: "Niciun grup si nicio persoana nu pot exercita suveranitatea în nume propriu."

Or, prin raportare la totalitatea corpului electoral compus din cetatenii cu drept de vot, cifra de 30% de participanti la referendum constituie un grup pe care legiuitorul ordinar si-a arogat libertatea de a-l considera o "majoritate" suficient de legitima sub aspect numeric încât sa valideze un referendum. Aceasta situatie absurda la nivel juridic cade sub incidenta art. 2 alin. (2) din Constitutie, care interzice ca acest grup de minimum 30% din totalul cetatenilor cu drept de vot sa exercite suveranitatea în nume propriu.

Atunci când legiuitorul constituant a dorit sa instituie în Legea fundamentala un alt tip de majoritate decât cea strict matematica (de 50% plus 1) a facut-o explicit, cum este cazul procedurii de revizuire a Constitutiei, reglementata la art. 151 alin. (1) - "Proiectul sau propunerea de revizuire trebuie adoptata de Camera Deputatilor si de Senat, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere" si la art. 151 alin. (2) - "Daca prin procedura de mediere nu se ajunge la un acord, Camera Deputatilor si Senatul, în sedinta comuna, hotarasc cu votul a cel putin trei patrimi din numarul deputatilor si senatorilor".

În concluzie, autorii solicita Curtii Constitutionale sa constate ca dispozitiile Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului este neconforma cu prevederile art. 1 alin. (3) si (5) si ale art. 2 alin. (1) si (2) si ale art. 147 alin. (4) din Constitutie, fiind neconstitutionale.

III. În conformitate cu dispozitiile art. 16 alin. (2) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, sesizarea a fost comunicata presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, precum si Guvernului, pentru a comunica punctul lor de vedere.

1. Presedintele Camerei Deputatilor a transmis cu Adresa nr. 51/3.548 din 18 iunie 2013, înregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 2.289 din 18 iunie 2013, punctul sau de vedere, în care se arata ca sesizarea de neconstitutionalitate este neîntemeiata.

Astfel, se arata ca autorii sesizarii invoca nerespectarea dispozitiilor art. 1 alin. (3) sustinând în mod nefondat ca "principiul si realitatea juridica a statului de drept se opun aplicarii unei reguli diferite în timp" în ceea ce priveste cvorumul de participare la referendumul pentru revizuirea Constitutiei României.

Cu referire la acest argument, se invoca Decizia Curtii Constitutionale nr. 70 din 18 aprilie 2000, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 334 din 19 iulie 2000, prin care se statueaza ca exigentele principiului statului de drept privesc scopurile majore ale activitatii statale, prefigurate în ceea ce este numit ca fiind domnia legii, sintagma care implica subordonarea statului fata de drept. Statul de drept asigura suprematia Constitutiei, corelarea legilor si a tuturor actelor normative cu aceasta, existenta sistemului de separatie a puterilor publice, care trebuie sa actioneze în limitele legii, si anume în limitele unei legi care exprima vointa generala. Pe cale de consecinta, astfel cum rezulta si din decizia amintita, statul de drept nu împiedica existenta unor modificari legislative ce vizeaza aplicarea unui cvorum diferit referitor la participarea la referendumul de revizuire a Constitutiei României. Totodata, autorii sesizarii se contrazic invocând, pe de o parte, încalcarea recomandarilor Codului de bune practici în materie de referendum adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice la cea de-a 19-a reuniune (Venetia, 16 decembrie 2006) si de Comisia de la Venetia la cea de-a 70-a Sesiune Plenara (Venetia, 16 - 17 martie 2007), iar, pe de alta parte, lipsa obligativitatii respectarii Liniilor directoare pentru organizarea referendumului adoptate de Comisia de la Venetia, întrucât acestea "au doar un caracter de recomandare".

Fata de cele invocate, se remarca ca, în ciuda faptului ca prin Codul de bune practici în materie de referendum se prevede ca aspectele fundamentale în materia dreptului referendar sa nu poata fi modificate cel putin un an înainte de referendum, în ceea ce priveste referendumul privind revizuirea Constitutiei României nu s-a prevazut o data certa pentru organizarea acestuia prin Hotarârea Parlamentului României nr. 17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputatilor si Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constitutiei României, cu modificarile si completarile ulterioare, astfel încât, în opinia noastra, nu se poate retine intentia de modificare a prevederilor în materia referendumului cu un an înainte de organizarea acestuia.

Mai mult decât atât, se mentioneaza ca potrivit art. II pct. 2 lit. c) din Codul de bune practici în materie de referendum, sunt reglementate ca reguli fundamentale în special cele care privesc: componenta comisiilor electorale sau a altui organism însarcinat cu organizarea referendumului; dreptul de vot si listele electorale; validitatea în sens formal si material a textului supus referendumului; efectele referendumului (sub rezerva regulilor de detaliu); participarea partizanilor si adversarilor propunerii la emisiunile mass-mediei publice. Luând în considerare acest specific, precum si faptul ca elemente care tin de organizarea si desfasurarea referendumului - cum este si cvorumul de participare - nu se regasesc în enumerarea mentionata anterior, rezulta ca acestea pot fi modificate cu mai putin de un an înainte de data referendumului, câta vreme nu este afectat interesul general al desfasurarii în bune conditii a acestuia.

Pe de alta parte, fata de argumentele aduse în sprijinul lipsei obligativitatii respectarii Liniilor directoare pentru organizarea referendumului, apreciaza ca, având în vedere statutul României de parte la Conventia Europeana a Drepturilor Omului si de stat membru al Consiliului Europei, recomandarile Comisiei de la Venetia nu pot ramâne fara efecte în plan practic, fiind avute în vedere la îmbunatatirea cadrului normativ, fara ca aceasta sa echivaleze cu o încalcare a principiului suprematiei Constitutiei României, statuat în art. 1 alin. (5) din Legea fundamentala.

Fata de argumentele aduse de autorii sesizarii, potrivit carora poporul îsi exercita suveranitatea prin referendum, care "nu este conditionat sub aspectul efectelor juridice de legea organica, aceasta reglementând doar aspecte legate de organizarea si desfasurarea referendumului", se mentioneaza ca art. 2 din Constitutie precizeaza nu doar sursa suveranitatii puterii, nominalizând exclusiv poporul român, ci si modalitatile prin care acesta poate exercita suveranitatea, anume fie prin organele sale reprezentative, fie pe calea directa a referendumului.

Totodata, având în vedere ca art. 73 alin. (3) lit. d) din Constitutie prevede ca organizarea si desfasurarea referendumului se reglementeaza prin lege organica, este fara echivoc faptul ca legiuitorul constituant a lasat la nivelul acestei categorii de legi reglementarea conditiilor concrete în materie, fara a afecta efectele juridice, respectiv rezultatele referendumului. În cazul referendumului pentru revizuirea Constitutiei, atât organizarea, cât si rezultatele acestuia sunt obligatorii, în conformitate cu art. 151 alin. (3) din legea suprema.

Decizia Curtii Constitutionale nr. 736 din 24 iulie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 516 din 25 iulie 2012 si mentionata de autorii sesizarii în sustinerea nerespectarii prevederilor art. 2 din Constitutie, se refera la aspecte tehnice si de detaliu care ar putea fi modificate prin acte ale executivului, si nu printr-un act normativ de nivelul legii, astfel cum recomanda Comisia de la Venetia. Întrucât stabilirea unui cvorum de participare la referendum constituie unul dintre elementele procedurii de organizare si desfasurare a acestuia, iar nu un aspect de ordin tehnic sau de detaliu, aceasta este supusa regulii instituite de art. 73 alin. (3) lit. d) din Constitutie, respectiv aceea a reglementarii prin lege organica, ceea ce s-a si întâmplat prin legea supusa controlului de constitutionalitate. Prin urmare, nici aceasta argumentatie nu poate fi retinuta.

Referitor la sustinerea autorilor sesizarii potrivit careia au fost încalcate dispozitiile art. 147 alin. (4) din Constitutie, întrucât nu au fost respectate considerentele Deciziei Curtii Constitutionale nr. 731 din 10 iulie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012, prin care s-ar impune un prag de valabilitate a referendumului de jumatate plus unu din numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, se mentioneaza ca, prin decizia invocata, Curtea Constitutionala a constatat ca rezultatul referendumului depinde de întrunirea cumulativa a doua conditii - una referitoare la numarul minim de cetateni care trebuie sa participe la referendum pentru ca acesta sa fie valabil si una privitoare la numarul de voturi valabil exprimate, care determina rezultatul referendumului -, conditii detaliate în art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului. Or, legea supusa controlului de constitutionalitate vizeaza, între altele, tocmai modificarea art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 în sensul instituirii unui cvorum de participare si a unui cvorum de validare - aceeasi conditie pentru toate tipurile de referendum, ceea ce nu este de natura a încalca decizia mentionata anterior.

2. Guvernul a transmis cu Adresa nr. 5/3.639/2013, înregistrata la Curtea Constitutionala sub nr. 2.216 din 17 iunie 2013, punctul sau de vedere, în care se arata ca sesizarea de neconstitutionalitate este neîntemeiata.

Se arata ca prin Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, Curtea Constitutionala a statuat ca, pe lânga numarul de voturi valabil exprimate, care determina rezultatul referendumului, stabilirea unei majoritati pentru validarea referendumului (cvorum) este o conditie esentiala, iar nu valoarea (procentul) unei asemenea majoritati.

Cum dispozitiile criticate nu exclud aceasta conditie esentiala, ci doar diminueaza valoarea actuala a valorii sale, se apreciaza ca au fost respectate considerentele expuse de Curtea Constitutionala si, implicit, prevederile constitutionale ale art. 2 alin. (1) si art. 147 alin. (4).

În plus, masurile sunt în acord si cu recomandarile din Codul bunelor practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice la cea de-a 19-a reuniune de la Venetia din 16 decembrie 2006 si de Comisia de la Venetia la cea de-a 70-a Sesiune Plenara (Venetia, 16 - 17 martie 2007), care precizeaza ca nu se recomanda:

"a. un cvorum (prag, procentaj minimal) de participare, întrucât îi asimileaza pe cei care se abtin cu partizanii votului negativ;

b. un cvorum de aprobare (acceptarea de catre un procentaj minimal din numarul alegatorilor înscrisi), întrucât risca sa creeze o situatie politica dificila în cazul în care proiectul este adoptat cu o majoritate simpla, inferioara însa cvorumului (pragului) necesar."

În ceea ce priveste sustinerile privind încalcarea art. 1 alin. (3) si (5), se apreciaza ca acestea sunt neîntemeiate, întrucât "libertatea pe care si-a arogat-o legiuitorul de a stabili în mod arbitrar un anumit nivel al cvorumului de valabilitate al referendumului", la care se refera autorii sesizarii, este de fapt expresia prevederilor constitutionale ale art. 61 alin. (1) din Constitutie, potrivit carora Parlamentul este "organul reprezentativ suprem al poporului român si unica autoritate legiuitoare".

În conditiile în care Constitutia nu contine niciun text care sa stabileasca o anume majoritate de participare la referendum, apreciem ca îi revine legiuitorului libertatea de a reglementa aceste aspecte.

3. La dosarul cauzei au fost depuse mai multe înscrisuri care contin puncte de vedere formulate, în cadrul procedurii amicus curiae, în sensul admiterii criticilor invocate si constatarii neconstitutionalitatii Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului.

IV. Curtea a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie si ale art. 1, 10, 15, 16 si 18 din Legea nr. 47/1992, sa se pronunte asupra constitutionalitatii prevederilor legale criticate.

Obiectul controlului de constitutionalitate, astfel cum rezulta din sesizarea formulata, îl constituie dispozitiile Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului.

Dispozitiile constitutionale pretins încalcate sunt cele ale art. 1 alin. (3) si (5) referitoare la statul de drept si la obligatia respectarii Constitutiei, a suprematiei sale si a legilor, ale art. 2 alin. (1) si (2) privind suveranitatea nationala si ale art. 147 alin. (4) care consacra caracterul general obligatoriu al deciziilor Curtii Constitutionale.

Înainte de a proceda la analiza obiectiei de neconstitutionalitate, Curtea urmeaza sa constate ca sesizarea formulata îndeplineste conditiile prevazute de art. 146 lit. a) din Constitutie sub aspectul titularilor dreptului de sesizare, întrucât aceasta, astfel cum rezulta din lista anexata sesizarii de neconstitutionalitate, a fost semnata de un numar de 83 de deputati.

V. Examinând obiectia de neconstitutionalitate, Curtea retine urmatoarele aspecte:

1. Referendumul este, prin excelenta, un instrument al democratiei directe, prin intermediul caruia cetatenii îsi exprima opinia si adopta o decizie în mod direct.

Principala caracteristica a referendumului rezida în functia sa de legitimare a puterii, vointa populara validând actele supuse votului. Prin referendum se atenueaza distanta dintre guvernanti si guvernati, completându-se în mod democratic raporturile care rezulta în urma alegerilor. Cu alte cuvinte, referendumul reprezinta un mijloc de manifestare a rolului cetateanului în politica, în cadrul circumscris sferei dezbaterii publice.

Pe de alta parte, referendumul ofera poporului posibilitatea de a controla puterea si modul de exercitare a acesteia, precum si posibilitatea de a media probleme extrem de importante de natura politica (precum cele referitoare la procedura de demitere a Presedintelui României).

În majoritatea statelor europene, baza juridica a referendumului - ca modalitate fundamentala de exercitare a democratiei directe - o reprezinta Constitutia, legile de organizare a referendumurilor, precum si recomandarile Codului bunelor practici în materia referendumului, elaborat de Comisia Europeana pentru Democratie prin Drept, integrate în substanta dispozitiilor reglementatoare.

Referendumul a fost consacrat la nivel constitutional ca modalitate de consultare prin care poporul are posibilitatea de a exercita direct suveranitatea nationala, exprimându-si vointa cu privire la probleme de interes general sau care au o importanta deosebita în viata statului: "Suveranitatea nationala apartine poporului român, care o exercita prin organele sale reprezentative, constituite prin alegeri libere, periodice si corecte, precum si prin referendum." (art. 2 alin. (1) din Constitutie).

Dispozitiile Legii fundamentale nu fac o ierarhie între cele doua instrumente de realizare a puterii de stat: organele reprezentative si referendum, acestea neputând fi considerate a avea natura subsidiara unul fata de celalalt. Mai mult, referendumul nu constituie o alternativa pentru democratia parlamentara, iar utilizarea acestuia în mod abuziv poate conduce la subminarea legitimitatii si a rolului Parlamentului ca organ reprezentativ al poporului. Aceasta este ratiunea pentru care Legea nr. 3/2000 prevede obligatia Parlamentului de a transmite un punct de vedere cu privire la organizarea unui referendum, în acord cu Liniile directoare cu privire la organizarea referendumului, adoptate de Comisia de la Venetia.

Referendumul desemneaza procedura prin care toti cetatenii înscrisi în listele electorale permanente sunt chemati sa se pronunte, prin vot, în mod egal, direct, secret si liber, în temeiul legii, asupra unei probleme de interes national.

Astfel, cadrul constitutional privind referendumul este reprezentat de urmatoarele prevederi din Legea fundamentala:

- Art. 73 alin. (3) lit. d): "Prin lege organica se reglementeaza: [...]

d) organizarea si desfasurarea referendumului.";

- Art. 90: "Presedintele României, dupa consultarea Parlamentului, poate cere poporului sa-si exprime, prin referendum, vointa cu privire la probleme de interes national.";

- Art. 95 alin. (3): "Daca propunerea de suspendare [a Presedintelui României] din functie este aprobata, în cel mult 30 de zile se organizeaza un referendum pentru demiterea Presedintelui.";

- Art. 151 alin. (3): "Revizuirea [Constitutiei] este definitiva dupa aprobarea ei prin referendum, organizat în cel mult 30 de zile de la data adoptarii proiectului sau a propunerii de revizuire."

Asadar, Legea fundamentala reglementeaza 3 tipuri de referendumuri nationale: cel initiat de Presedintele României asupra unor probleme de interes national, mentionat la art. 90, cel referitor la demiterea Presedintelui României, prevazut de art. 95 alin. (3), si cel prin care se aproba revizuirea Constitutiei, reglementat de art. 151 alin. (3).

Prevederile constitutionale au fost concretizate la nivel de lege organica, fiind detaliate si dezvoltate prin Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 84 din 24 februarie 2000, cu modificarile si completarile ulterioare.

2. Validarea rezultatului referendumului depinde, potrivit dispozitiilor legii în vigoare, de îndeplinirea cumulativa a doua conditii:

- prima referitoare la numarul minim de cetateni care trebuie sa participe la referendum pentru ca acesta sa fie valabil si

- a doua privitoare la numarul de voturi valabil exprimate, care determina rezultatul referendumului.

Prima conditie este consacrata de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000, potrivit caruia "Referendumul este valabil daca la acesta participa cel putin jumatate plus unul din numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente".

Noua reglementare prevede ca "Referendumul este valabil daca la acesta participa cel putin 30% din numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente".

Conditia ce trebuie îndeplinita pentru validitatea referendumului este aceeasi pentru toate tipurile de referendum, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 impunând întrunirea unui anumit prag de participare raportat la numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

A doua conditie referitoare la majoritatea voturilor valabil exprimate ofera, de asemenea, o reglementare unitara, dând expresie si exigentei reprezentativitatii sub aspectul rezultatului votului. Astfel, aceeasi solutie legislativa se regaseste în cazul referendumului privind revizuirea Constitutiei, al referendumului pentru demiterea Presedintelui României, al referendumului cu privire la probleme de interes national si al referendumului local, unde, potrivit art. 7 alin. (2), art. 10, art. 12 alin. (2) si, respectiv, art. 14 alin. (2) din Legea nr. 3/2000, rezultatul se stabileste în functie de majoritatea voturilor valabil exprimate pe întreaga tara sau, dupa caz, la nivelul unitatii administrativ-teritoriale.

Legea dedusa controlului de constitutionalitate introduce un element de noutate sub aspectul conditiilor de validitate a referendumului, stabilind ca "Rezultatul referendumului este validat daca optiunile valabil exprimate reprezinta cel putin 25% din cei înscrisi pe listele electorale permanente". Astfel, alaturi de conditiile stabilite de legea în vigoare, noua reglementare conditioneaza validarea rezultatului referendumului de surmontarea unui prag raportat la numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, în functie de care se stabileste majoritatea voturilor valabil exprimate.

3. Un cvorum de participare a majoritatii electoratului este necesar în urmatoarele state: Polonia, Bulgaria, Croatia, Italia, Malta, Lituania, Slovacia sau Rusia. În Letonia, cvorumul este jumatate din alegatorii care au participat la ultimele alegeri legislative. În Portugalia, în cazul în care rata de participare nu este mai mare de 50%, referendumul nu are efect obligatoriu, ci doar consultativ.

Un cvorum de aprobare a unui sfert din electorat este stabilit în Ungaria. În Albania si Armenia, cvorumul este o treime din electorat. În Danemarca, un amendament constitutional trebuie sa fie aprobat de 40% din electorat; în alte cazuri, textul supus la vot este respins nu numai în cazul în care majoritatea simpla a alegatorilor voteaza împotriva, ci doar un procent de 30% din electoratul înregistrat în listele electorale - Olanda sau Danemarca.

4. Criticile referitoare la cvorumul de participare

Prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Curtea a aratat, cu privire la forta juridica a dispozitiilor Codului bunelor practici în materie electorala, elaborat de Comisia Europeana pentru Democratie prin Drept, ale carui efecte juridice sunt similare Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19-a reuniune (Venetia, 16 decembrie 2006) si de Comisia Europeana pentru Democratie prin Drept la cea de-a 70-a Sesiune Plenara (Venetia, 16 - 17 martie 2007), cod invocat de autorii obiectiei de neconstitutionalitate, ca, "într-adevar, acest act nu are un caracter obligatoriu, însa recomandarile sale constituie coordonate ale unui scrutin democratic, în raport cu care statele - care se caracterizeaza ca apartinând acestui tip de regim - îsi pot manifesta optiunea libera în materie electorala, cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului, în general, si a dreptului de a fi ales si de a alege, în special".

Din analiza textelor constitutionale în vigoare si a actelor internationale în materie, Curtea constata ca prevederile art. 2 alin. (1), art. 90, art. 95 alin. (3) si art. 151 alin. (3) din Constitutie nu dispun expres cu privire la un anumit prag de participare la vot. Curtea nu a identificat vreun text care sa impuna ori sa recomande un cvorum de participare la referendum, toate dispozitiile constitutionale facând referire la stabilitatea legislatiei electorale, inclusiv cea cu privire la referendum.

Prin urmare, reglementarea sau modificarea conditiilor privind validarea referendumului este de competenta exclusiva a legiuitorului, numai acesta fiind cel îndreptatit, potrivit art. 73 alin. (3) lit. d) din Constitutie, sa reglementeze organizarea si desfasurarea prin lege organica a acestui instrument de consultare populara.

De aceea, Curtea apreciaza ca varianta de reglementare a cvorumului de participare aleasa de legiuitor prin legea supusa controlului de constitutionalitate asigura o reprezentativitate suficienta de natura a conferi deciziei adoptate forta care reflecta vointa populara, astfel încât suveranitatea poporului, consacrata la art. 2 din Constitutie, sa nu fie afectata în vreun fel.

Legea dedusa controlului reglementeaza, sub aspectul conditiilor de validitate a referendumului, pe lânga micsorarea cvorumului de participare la 30%, si conditia potrivit careia "rezultatul referendumului este validat daca optiunile valabil exprimate reprezinta cel putin 25% din cei înscrisi pe listele electorale permanente". Prin urmare, pentru validarea referendumului este necesara întrunirea acestor doua conditii minimale, ceea ce reprezinta un mod de securizare a reprezentativitatii votului la referendum de natura sa satisfaca si conditiile impuse prin jurisprudenta anterioara a Curtii Constitutionale.

Aceasta solutie legislativa respecta si Recomandarile Comisiei de la Venetia, dat fiind faptul ca, în Raportul adoptat la cea de-a 64-a Sesiune Plenara (Venetia, 21 - 22 octombrie 2005), referitor la "Referendumul în Europa - Analiza reglementarilor juridice din statele europene" cu privire la cvorumul de participare s-a retinut ca "cele mai multe state nu prevad un cvorum pentru a valida rezultatul unui referendum. În cazul în care cvorumul exista acesta poate îmbraca doua forme: cvorum de participare sau cvorum de aprobare (nn. - este vorba despre majoritate) [...] Un cvorum de aprobare este considerat preferabil unui cvorum de participare, care reprezinta o grava problema. Adversarii proiectului prezentat la referendum, asa cum ne-au aratat multe exemple, fac apel la cetateni sa se abtina, chiar daca acestia sunt în minoritate în rândul alegatorilor vizati de problema".

De asemenea, în Liniile directoare ale Comisiei de la Venetia - Codul de bune practici în materie de referendum - s-a stabilit recomandarea de a nu elabora dispozitii cu privire la regulile aplicate cvorumurilor. Astfel, în Raportul explicativ al aceluiasi document, s-a retinut ca: "Cvorumul de participare (pragul minim) are ca rezultat faptul ca este în interesul opozantilor propunerii sa se abtina decât sa voteze împotriva", dar si ca "încurajarea abtinerilor sau impunerea punctului de vedere al unei minoritati nu este un lucru sanatos pentru o democratie. În plus, este foarte tentanta falsificarea ratei de participare în fata unei opozitii slabe."

Aceste recomandari, retinute de Curtea Constitutionala în Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, nu pot fi ignorate, chiar daca nu au caracter obligatoriu, ci reprezinta "coordonate ale unui scrutin democratic, în raport cu care statele - care se caracterizeaza ca apartinând acestui tip de regim - îsi pot manifesta optiunea libera în materie electorala, cu respectarea drepturilor fundamentale ale omului, în general, si a dreptului de a fi ales si de a alege, în special".

Cu alte cuvinte, caracterul de stat de drept si democratic poate fi analizat si prin prisma recomandarilor elaborate în Liniile directoare ale Comisiei de la Venetia - Codul de bune practici în materie de referendum, care reprezinta reguli cu valoare de principiu si care constituie premisele necesare exercitiului oricarei democratii constitutionale.

5. În ceea ce priveste criticile privind impredictibilitatea si neclaritatea dispozitiilor ce fac obiectul sesizarii, în opinia autorilor sesizarii, modificarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului genereaza o incertitudine juridica ce decurge din libertatea pe care si-a arogat-o legiuitorul de a stabili în mod arbitrar (fara a tine cont de vreun articol din Constitutie sau de vreun principiu general al dreptului) un anumit nivel al cvorumului de valabilitate al referendumului (respectiv 30%) care poate fi oricând modificat în timp, în functie de interesele unei majoritati parlamentare.

Curtea retine ca, potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 3/2000, referendumul national constituie "forma si mijlocul de consultare directa si de exprimare a vointei suverane a poporului român", însa legea nu prevede obligatia cetatenilor de a participa la referendum, ci doar dreptul acestora. De altfel, Constitutia consacra dreptul de vot, si nu obligatia de a vota, astfel ca tine de vointa fiecarui cetatean de a decide în mod liber daca îsi exercita acest drept. Acesta nu poate fi obligat sa îl exercite sau, dimpotriva, sa nu îl exercite, din moment ce art. 30 alin. (2) din Constitutie garanteaza libertatea constiintei (a se vedea în acest sens Hotarârea Curtii Constitutionale nr. 3 din 2 august 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 546 din 3 august 2012).

În hotarârea mentionata Curtea a retinut ca "exprimarea unei optiuni politice poate avea loc nu numai prin participarea la referendum, ci si chiar prin neparticiparea la acesta, mai ales în situatiile în care legislatia relevanta impune un anumit cvorum de participare. În acest fel, se poate crea o majoritate de blocaj raportat la numarul cetatenilor unui stat; în acest mod, cei ce aleg sa nu îsi exercite dreptul la vot considera ca printr-o conduita pasiva îsi pot impune vointa politica. Astfel, alegând sa nu îsi exercite un drept constitutional, cetatenii îsi vad realizate propriile lor convingeri prin neacceptarea, în mod indirect, a celor contrare. De aceea, neparticiparea la referendum, mai exact neexercitarea dreptului la vot, este tot o forma de exprimare a vointei politice a cetatenilor si de participare la viata politica."

Codul de bune practici în materie de referendum recomanda statelor asigurarea unei stabilitati în ceea ce priveste legislatia în aceasta materie. Or, stabilitatea dreptului este un element important al credibilitatii procesului electoral, iar modificarea frecventa a normelor si caracterul lor complex pot dezorienta alegatorul, astfel ca trebuie evitata modificarea frecventa sau cu putin timp (mai putin de un an) înainte de referendum a legilor în materie. În jurisprudenta sa constanta, Curtea Constitutionala a subliniat necesitatea stabilitatii legilor în materia electorala si în materia referendumului, ca expresie a principiului securitatii juridice.

Spre deosebire de alegeri, care au loc la intervale fixe de timp, data acestora fiind cunoscuta cu mult timp înainte de a fi organizate, este putin probabil ca data unui referendum sa fie cunoscuta cu un an sau cu mult timp înainte ca acesta sa aiba loc. De aceea, Codul bunelor practici în materie de referendum distinge - atunci când abordeaza stabilitatea legislatiei în materie de referendum - în art. II alin. 2 pct. b), care stipuleaza ca "Aspectele fundamentale în materia dreptului referendar nu trebuie modificate cel putin un an înainte de referendum [...]". Potrivit art. II pct. 2 lit. c) din Cod, constituie aspecte fundamentale în special regulile care privesc: componenta comisiilor electorale sau a altui organism însarcinat cu organizarea referendumului; dreptul de vot si listele electorale; validitatea în sens formal si material a textului supus referendumului; efectele referendumului (sub rezerva regulilor de detaliu); participarea partizanilor si adversarilor propunerii la emisiunile mass-media publice.

Modificarile succesive pe care legiuitorul a intentionat sa le opereze asupra Legii nr. 3/2000 au fost relevate prin Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012, referitoare la obiectia de neconstitutionalitate a Legii pentru modificarea art. 10 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului, decizie în care Curtea a retinut ca "obiectul controlului de constitutionalitate [...] a suferit de la momentul adoptarii legii pâna la data pronuntarii prezentei decizii o serie de modificari", pe care le sintetizeaza într-un tabel.

Curtea constata ca cele mai multe modificari ale legislatiei privitoare la organizarea si desfasurarea referendumului în România se refera la cvorumul de participare (chiar daca uneori, în mod eronat, se deroga de la dispozitiile privind cvorumul si se reglementeaza doar majoritatea de vot, intentia legiuitorului era de a elimina cvorumul de participare ca o conditie de validitate a referendumului). Aceste frecvente modificari aveau, de regula, menirea de a servi interesului unei majoritati parlamentare conjuncturale ori legiuitorului delegat - Guvernul (care intervenea prin ordonanta de urgenta) în scopul de a valida ori invalida rezultatele unui referendum (în principal, având ca obiect sustinerea sau opozitia fata de Presedintele României supus procedurii constitutionale de demitere din functie).

Din perspectiva evolutiei legislative sus-mentionate, dat fiind caracterul imprevizibil si instabil al normelor în acest domeniu, Curtea aminteste ca, în Codul de bune practici în materie de referendum, Comisia Europeana pentru Democratie prin Drept a recomandat statelor asigurarea unei stabilitati în ceea ce priveste legislatia în aceasta materie.

Or, este incontestabil faptul ca cvorumul de validare a referendumului, ca si majoritatea de vot sunt de esenta institutiei referendumului, constituind în mod evident "aspecte fundamentale în materia dreptului referendar", dar si faptul ca în Constitutia României nu este reglementat un astfel de cvorum si nici posibilitatea de a adopta legi "la un nivel superior legii ordinare" (în viziunea Comisiei de la Venetia, legea ordinara este si cea aprobata cu majoritate absoluta), deoarece numai legile constitutionale pot fi considerate superioare celorlalte legi, potrivit Constitutiei.

De altfel, prin Decizia nr. 51 din 25 ianuarie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 90 din 3 februarie 2012, Curtea a admis obiectia de neconstitutionalitate a Legii privind organizarea si desfasurarea alegerilor pentru autoritatile administratiei publice locale si a alegerilor pentru Camera Deputatilor si Senat din anul 2012, precum si pentru modificarea si completarea titlului I al Legii nr. 35/2008 pentru alegerea Camerei Deputatilor si a Senatului si pentru modificarea si completarea Legii nr. 67/2004 pentru alegerea autoritatilor administratiei publice locale, a Legii administratiei publice locale nr. 215/2001 si a Legii nr. 393/2004 privind Statutul alesilor locali. În aceasta decizie, Curtea a retinut în mod critic frecventele modificari ale legislatiei electorale, observând ca Legea nr. 35/2008 "a fost modificata, la doua luni de la adoptarea de catre Parlament prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 66/2008, [...], si la 5 luni de la adoptare prin Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 97/2008, [...]. Prin aceasta din urma ordonanta au fost aduse 92 de modificari si completari legii, în conditiile în care legea adoptata initial de Parlament cu respectarea art. 75 si art. 76 alin. (1) din Constitutie cuprindea 76 de articole si o anexa referitoare la circumscriptiile electorale". Totodata, statuând ca "dreptul la alegeri libere impune respectarea unor exigente, între care si aceea a stabilitatii normelor juridice în domeniul electoral", respectiv ca "stabilitatea acestor norme constituie o expresie a principiului securitatii juridice, instituit, implicit, de art. 1 alin. (5) din Constitutie", si observând ca modificarea legislativa intempestiva "poate fi de natura sa creeze dificultati suplimentare autoritatilor însarcinate cu aplicarea sa, sub aspectul adaptarii la procedura nou-instituita si operatiunile de ordin tehnic pe care aceasta le presupune", respectiv ca "aceasta reglementare este de natura sa determine dificultati în exercitarea dreptului de vot, dificultati care pot avea ca efect, în cele din urma, restrângerea exercitiului acestui drept", Curtea a constatat neconstitutionalitatea legii criticate. Considerentele deciziei au avut în vedere si Codul bunelor practici în materie electorala adoptat de catre Comisia de la Venetia, act în care se arata faptul ca stabilitatea dreptului este un element important al credibilitatii procesului electoral, iar modificarea frecventa a normelor si caracterul lor complex pot dezorienta alegatorul, respectiv ca ceea ce trebuie evitat nu este atât modificarea sistemelor de scrutin, ci modificarea lor frecventa sau cu putin timp (mai putin de un an) înainte de alegeri.

De asemenea, "subliniind aceleasi principii, Comisia de la Venetia, în Raportul asupra calendarului si inventarului criteriilor politice de evaluare a alegerilor adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice cu ocazia celei de-a 34-a Reuniuni (Venetia, 14 octombrie 2010) retine, totodata, ca «orice reforma care vizeaza legislatia electorala care urmeaza sa se aplice unor alegeri trebuie sa alba loc suficient de devreme pentru a putea fi cu adevarat aplicabila». Cu toate acestea, în anumite situatii, «pot fi acceptate exceptii de la regula de un an, de exemplu, daca este necesar sa fie remediate pe cale legislativa probleme neprevazute, sau pentru a rectifica legislatia electorala, acolo unde aceasta ar aduce atingere drepturilor recunoscute la nivel international»".

Jurisprudenta si documentele examinate releva instabilitatea legislatiei românesti în materie de alegeri, dar si de referendum, în contradictie cu principiile statului de drept, existenta unor deficiente ale sistemului electoral actual, necesitatea modificarii legislatiei electorale si faptul ca aceasta trebuie sa aiba o solida fundamentare, respectiv sa se concretizeze într-un act complex - un cod electoral, precum si faptul ca modificarea trebuie sa respecte principiul securitatii juridice, respectiv sa nu se intervina (cu unele exceptii admisibile) cu mai putin de un an înainte de alegeri.

Aceste argumente retinute în numeroasele decizii ale Curtii se aplica în mod corespunzator si dispozitiilor legale criticate în prezenta cauza.

6. Curtea constata ca modificarea cvorumului de participare la referendum se realizeaza în acelasi an în care s-a declansat procedura de revizuire a Constitutiei României în temeiul Hotarârii Parlamentului României nr. 17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputatilor si Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constitutiei României, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 95 din 15 februarie 2013, precum si al Hotarârii Parlamentului României nr. 35/2013 pentru modificarea anexei la Hotarârea Parlamentului României nr. 17/2013 privind constituirea Comisiei comune a Camerei Deputatilor si Senatului pentru elaborarea propunerii legislative de revizuire a Constitutiei României, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 237 din 24 aprilie 2013.

De asemenea, în aceeasi perioada se afla în curs procedura referendumului cu privire la probleme de interes national, declansat de Presedintele României, în temeiul art. 90 din Constitutie. Astfel, în data de 11 iunie 2013, Presedintele a adresat o scrisoare presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului prin care solicita exprimarea punctului de vedere al Parlamentului asupra initiativei cu privire la organizarea unui referendum având ca obiect: "1. Trecerea la un Parlament unicameral; 2. Reducerea numarului total de parlamentari la maximum 300." Parlamentul trebuie sa adopte o hotarâre, cu majoritate de voturi, în sedinta comuna a celor doua Camere, conform dispozitiilor art. 11 alin. (3) din Legea nr. 3/2000. Adoptarea hotarârii a fost amânata pentru luna septembrie 2013.

Prin modificarea conditiilor cu privire la validarea rezultatului referendumului, legiuitorul ordinar modifica în mod implicit efectele juridice ale referendumului, care constituie un element de structura al acestuia.

Astfel, Curtea constata ca modificarea Legii nr. 3/2000 - în esenta acesteia, câta vreme modificarea priveste cvorumul de validare prevazut de actuala legislatie în scopul atingerii rezultatului declarat al majoritatii solide din Parlamentul României (revizuirea Constitutiei) -, intervine în timpul procedurii de revizuire ceea ce, astfel cum sustin si autorii sesizarii în motivarea acesteia, încalca principiile statuate de Curtea Constitutionala în aplicarea art. 1 alin. (5) din Constitutie, interpretat în concordanta cu dispozitiile Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si cu jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, cu raportare si la Codul bunelor practici în materie electorala adoptat de Comisia de la Venetia.

De-a lungul timpului, instabilitatea legislativa în materie de referendum, determinata de modificarea acestei legislatii, cu precadere, în perioade în care Parlamentul se pregatea de o procedura de demitere a Presedintelui, iar actualmente cu ocazia initierii procedurii de revizuire a Constitutiei, s-a relevat a fi nu doar un factor de incertitudine juridica, ci si o cauza de contestare civica a acestei legislatii, criticate cu prilejul aplicarii sale.

Curtea retine ca modificarea cvorumului de participare la referendum este apanajul legiuitorului, însa instanta constitutionala trebuie sa vegheze la neutilizarea acestui instrument în alte scopuri decât cel pe care legiuitorul constituant l-a avut în vedere la consacrarea referendumului, ca institutie juridica esentiala într-un stat de drept - forma de participare directa a cetatenilor la luarea deciziilor. Curtea trebuie sa asigure respectarea principiilor privind stabilitatea juridica a legilor în materia referendumului, precum si cel al consultarii loiale a cetatenilor cu drept de vot, principii care presupun crearea tuturor conditiilor pentru ca electorii sa cunoasca problemele supuse referendumului, consecintele juridice ale diminuarii pragului de participare la vot, precum si efectele pe care le produce rezultatul referendumului asupra intereselor generale ale comunitatii. Principiile enuntate au drept corolar dispozitiile referitoare la alegerile libere, consacrate de art. 2 alin. (1) si de art. 62 alin. (1) din Legea fundamentala, norme constitutionale care reflecta reglementarile internationale cuprinse în Protocolul nr. 1 aditional la Conventia europeana privind apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si în Pactul international cu privire la drepturile civile si politice.

Or, dat fiind faptul ca pragul de participare reprezinta o conditie esentiala pentru ca referendumul sa poata exprima în mod real si efectiv vointa cetatenilor, constituind premisa unei manifestari autentic democratice a suveranitatii, în conformitate cu principiul statuat în art. 2 din Legea fundamentala, Curtea trebuie sa gaseasca un echilibru între necesitatea protejarii dreptului de a decide participativ la referendum al cetateanului, ca drept fundamental, si dorinta unei majoritati parlamentare de a-si impune vointa politica în stat la un moment dat.

Curtea constata ca Parlamentul poate (si, astfel cum rezulta din deciziile Curtii, chiar trebuie) sa intervina în aceasta materie a legislatiei referendare, cu conditia de a nu o supune unor modificari strict conjuncturale, pe baza unor sustineri de oportunitate ori a întelegerii politice, care avantajeaza una sau alta dintre fortele politice reprezentate în Parlament si care formeaza la un moment dat o majoritate parlamentara. Or, daca o lege ce vizeaza substanta dreptului referendar adoptata de o majoritate parlamentara la un moment dat reuseste sa întruneasca sustinere parlamentara majoritara timp de un an, se poate presupune ca ea reflecta în mod real o majoritate electorala si ca democratia nu ar putea fi în niciun fel afectata, ca de altfel nici caracterul de stat de drept si democratic al României.

Curtea observa ca majoritatea parlamentara a declansat procedura de revizuire a Constitutiei. Or, chiar daca este incontestabil ca Parlamentul este organul legiuitor suprem, acest comportament legislativ trebuie supus principiului loialitatii constitutionale, ce presupune colaborarea tuturor puterilor statului, fara folosirea unor mijloace disproportionate sau abuzive pentru atingerea unor scopuri politice. Prezervarea caracterului de stat de drept si democratic obliga Curtea Constitutionala, ca garant suprem al Constitutiei, sa preîntâmpine consecintele schimbarii intempestive a dispozitiilor legale în materia referendumului si sa le conformeze respectarii principiilor stabilitatii juridice (care presupune claritate, predictibilitate si accesibilitate), al consultarii loiale a cetatenilor cu drept de vot, al libertatii alegerilor si cel al interpretarii cu buna-credinta a literei si spiritului Constitutiei, principii care constituie elemente/valente structurale ale principiului general al securitatii juridice, unanim acceptat în cadrul democratiei constitutionale.

7. În consecinta, nivelul cvorumului de participare, care este însasi conditia formala în functie de care Curtea Constitutionala este îndreptatita, în temeiul art. 146 lit. i) din Constitutie, sa constate validitatea si sa confirme rezultatele referendumului, nu este un simplu aspect de ordin tehnic sau procedural, ci este un aspect substantial, pentru clarificarea caruia este necesara determinarea intentiei legiuitorului constituant, printr-o interpretare sistematica a Constitutiei.

Prin urmare, noile reglementari nu trebuie sa determine o stare de incertitudine cu privire la un element definitoriu al acestei proceduri, întrucât optiunile legiuitorului ordinar referitoare la stabilirea cvorumului de participare la referendum pot fluctua valoric în functie de vointa majoritatii politice din Parlament si de interesele conjuncturale ale acesteia, împrejurare de natura a crea o stare generala de incertitudine cu privire la un element esential al referendumului, si anume valabilitatea acestuia.

Fata de cele retinute, Curtea constata ca, pentru a asigura respectarea principiului general al stabilitatii juridice în materia referendumului, în acord cu recomandarile Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Comisia de la Venetia, cu Protocolul nr. 1 aditional la Conventia europeana privind apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale si cu Pactul international cu privire la drepturile civile si politice, dispozitiile Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului sunt constitutionale, însa nu pot fi aplicabile referendumurilor organizate în decurs de un an de la data intrarii în vigoare a legii modificatoare.

Pentru considerentele aratate, în temeiul art. 146 lit. a) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 11 alin. (1) lit. A.a), al art. 15 alin. (1) si al art. 18 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

CURTEA CONSTITUTIONALA

În numele legii

DECIDE:

Respinge obiectia de neconstitutionalitate a dispozitiilor Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului si a constatat ca dispozitiile Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului sunt constitutionale în masura în care nu se aplica referendumurilor organizate în decurs de un an de la data intrarii în vigoare a legii.

Definitiva si general obligatorie.

Decizia se comunica Presedintelui României si se publica în Monitorul Oficial al României, Partea I.

Dezbaterile au avut loc în sedinta din data de 26 iunie 2013.

*

OPINIE SEPARATA

În dezacord cu opinia majoritara, consideram ca sesizarea referitoare la neconstitutionalitatea dispozitiilor Legii pentru modificarea si completarea Legii referendumului nr. 3/2000, formulata de un numar de 83 de deputati apartinând grupurilor parlamentare ale Partidului Democrat Liberal, Uniunii Democrate Maghiare din România si Partidului Poporului - Dan Diaconescu, în temeiul dispozitiilor art. 146 lit. a) din Constitutie si ale art. 11 alin. (1) lit. A.a) si art. 15 din Legea nr. 47/1992 privind organizarea si functionarea Curtii Constitutionale, trebuia admisa si constatata neconstitutionalitatea dispozitiilor criticate, pentru urmatoarele motive:

I. Aspecte de drept substantial

1. Suveranitatea nationala

Principiul suveranitatii este formulat in terminis în Constitutia României. Astfel, art. 1 prevede ca România este stat suveran, iar art. 2 alin. (1) consacra expres titularul suveranitatii nationale, nominalizând exclusiv poporul român, si modalitatile prin care acesta îsi poate exercita suveranitatea, fie prin organele sale reprezentative, fie pe calea directa a referendumului. Mai mult, prevederile alin. (2) al art. 2 dispun ca "Niciun grup si nicio persoana nu pot exercita suveranitatea în nume propriu", accentuând caracterul indivizibil si inalienabil al puterii de stat, fundamentarea sa pe teoria suveranitatii nationale, cu excluderea posibilitatii exercitarii acesteia de catre alti titulari în afara cadrului constitutional. Asa fiind, suveranitatea reprezinta dreptul poporului de a decide asupra problemelor de interes general ale societatii, de a stabili alcatuirea organelor reprezentative ale statului, precum si de a controla activitatea acestora.

Democratia este regimul politic care are la baza principiul potrivit caruia poporul participa - direct sau prin reprezentanti - la viata politica a statului. O conditie esentiala a functionarii unui regim politic o constituie existenta cadrului legislativ de reglementare a structurilor generale de organizare si conducere, a drepturilor si libertatilor fundamentale ale cetatenilor, a structurii si rolului institutiilor si autoritatilor publice.

Legea fundamentala combina regimul juridic al suveranitatii nationale, exprimata prin conceptul de democratie reprezentativa, care presupune delegarea exercitiului suveranitatii unor reprezentanti, care dobândesc în acest scop un mandat colectiv, în temeiul caruia reprezinta o vointa distincta, indivizibila, presupusa a fi a întregii natiuni, constituind organul reprezentativ suprem al poporului român - Parlamentul, cu manifestarea directa a puterii de stat de catre popor prin modalitatea referendumului - democratia directa. Daca în prima ipoteza poporul, alcatuit din totalitatea cetatenilor români, participa la exercitarea puterii de stat prin desemnarea unor reprezentanti care pe durata mandatului acordat constituie factori de decizie în numele si pe seama întregului popor, în cea de-a doua ipoteza detinatorul puterii de stat exercita suveranitatea în mod direct, nemijlocit, printr-o modalitate eficienta si clara de consultare a vointei populare cu privire la probleme esentiale, generale, cu efecte importante asupra societatii în ansamblu.

2. Vointa majoritatii - principiu al democratiei constitutionale

2.1. Potrivit dispozitiilor art. 90 din Constitutie, Presedintele României "poate cere poporului sa-si exprime, prin referendum, vointa [...]". Întrucât apare cu evidenta faptul ca o vointa unitara a poporului nu se poate constitui, în teoriile politice, binele comunitatii a fost echivalat cu vointa majoritatii, întrucât aceasta raspunde cel mai bine dreptului la autodeterminare a individului în cadrul vietii în comunitate.

Definirea democratiei ca "guvernare de catre si pentru popor" implica o guvernare realizata de catre majoritate, în acord cu dorintele sale, deoarece aceasta se situeaza mai aproape de idealul unei vointe unitare decât guvernarea realizata de o minoritate. În interpretarea majoritarista a definitiilor fundamentale ale democratiei se afirma ca aceasta înseamna "guvernarea de catre majoritatea poporului". Cu alte cuvinte, majoritatile trebuie sa guverneze si minoritatile trebuie sa se exprime si, eventual, sa se opuna. Democratia trebuie sa se manifeste în cadrul a doua coordonate: pe de o parte, toti cetatenii care sunt afectati de o decizie trebuie sa aiba sansa de a participa la luarea deciziei, fie în mod direct, fie prin reprezentanti alesi, si, pe de alta parte, decizia finala trebuie sa reflecte vointa majoritatii cetatenilor, manifestata direct sau mediat.

Principiul majoritatii este singura consecinta posibila a modelului democratic, care stipuleaza existenta unor cetateni cu drepturi politice depline, care cunosc totodata conflictele de opinie si de interese de la nivelul societatii. Suveranitatea poporului nu poate fi concretizata decât prin respectarea principiului majoritatii ca baza a tuturor actiunilor politice. Însa, a recunoaste principiul majoritatii nu înseamna ca politicienii responsabili trebuie sa încerce sa urmeze orice opinie publica sustinuta de mase. Acesta este motivul pentru care democratia moderna nu poate fi o autoguvernare a poporului, ci poate fi realizata doar pe baza asumarii conducerii de catre reprezentantii cetatenilor, desemnati în urma rezultatelor obtinute la alegerile generale, libere, egale si secrete si care reflecta vointa majoritatii corpului electoral.

2.2. În domeniul dreptului parlamentar, principala consecinta a naturii elective a mandatului reprezentativ si a pluralismului politic o constituie principiul pe care doctrina l-a consacrat în mod sugestiv "majoritatea decide, opozitia se exprima". Majoritatea decide, întrucât, în virtutea mandatului reprezentativ primit de la popor, opinia majoritara este prezumat ca reflecta sau corespunde opiniei majoritare a societatii. Opozitia se exprima ca o consecinta a aceluiasi mandat reprezentativ care fundamenteaza dreptul inalienabil al minoritatii politice de a-si face cunoscute optiunile politice si de a se opune, în mod constitutional si regulamentar, majoritatii aflate la putere. Aplicarea principiului "majoritatea decide, opozitia se exprima" asigura, pe de o parte, legitimitatea guvernarii si, pe de alta parte, conditiile pentru realizarea alternantei la guvernare (a se vedea în acest sens si Decizia Curtii Constitutionale nr. 209 din 7 martie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 188 din 22 martie 2012). Mai mult, principiul deciziei majoritare rezulta din caracterul pluralist si democratic al statului român, consacrat prin art. 1 alin. (3) din Constitutie, si din natura electiva si reprezentativa a mandatului de parlamentar, consacrata în art. 2 si 62 din Constitutie (a se vedea în acest sens si Decizia Curtii Constitutionale 601 din 14 noiembrie 2005, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.022 din 17 noiembrie 2005).

Majoritatea, întrucât exprima optiunea majoritara a corpului electoral, este legitimata sa decida asupra masurilor necesare îndeplinirii programului sau politic, fiind cea care a învins în alegeri. Minoritatea, în egala masura, reprezinta optiunea unui segment semnificativ al corpului electoral, fiind astfel legitimata sa se exprime. Prin însasi opunerea sa, se asigura latura critica a procesului de guvernare. Astfel, luarea unei masuri numai dupa cumpanirea tezelor adverse, în general prin negocieri politice, ar trebui sa faca posibila satisfacerea unui spectru mai larg de interese si valori. De aceea, binomul majoritate-opozitie este fundamental pentru dinamica luptei politice din Parlament, legile adoptate de forul legislativ fiind produsul relatiei dintre majoritate si opozitie.

Mai mult, principiul "majoritatea decide, opozitia se exprima" este esential pentru caracterizarea Parlamentului ca o putere deliberativa. Elocvente în acest sens sunt dispozitiile art. 67 din Constitutie, potrivit carora "Camera Deputatilor si Senatul adopta legi, hotarâri si motiuni, în prezenta majoritatii membrilor." În fond, specificul activitatii unei Camere a Parlamentului, precum si a acestuia în întregul sau este de a adopta o rezolutie colectiva, luata cu majoritate de voturi, dupa o dezbatere publica, în care opozitia s-a putut exprima. Este scopul principal al conceperii si aplicarii procedurii parlamentare, indiferent de obiectul sau.

Atât în procesul legislativ, cât si în activitatea de control al Guvernului sau în realizarea celorlalte atributii constitutionale, parlamentarii, în exercitarea mandatului, sunt, potrivit prevederilor art. 69 alin. (1) din Legea fundamentala, "în serviciul poporului". Aceasta implica reprezentarea în lupta politica din Parlament a dezbaterilor politice din societate, a opiniilor, a ideilor ce au ca sursa diferitele categorii sociale, politice, economice sau culturale. În aceasta maniera, poporul, titularul suveranitatii nationale, îsi exercita suveranitatea nu numai cu prilejul procesului electiv, ci pe întreaga durata a mandatului oferit parlamentarului aflat în serviciul sau.

2.3. Mutatis mutandis, în cadrul procedurii consultarii populare pe calea referendumului, poporul îsi manifesta vointa, în urma dezbaterii publice cu privire la o problema importanta de interes national, cu aplicarea aceluiasi principiu al democratiei potrivit caruia "majoritatea decide, opozitia se exprima". Însa majoritatea decidenta trebuie sa se raporteze la un anumit nivel de reprezentativitate sub aspectul participarii la vot, astfel încât hotarârea adoptata sa dobândeasca legitimitatea necesara.

Dezbaterea problemelor importante ale natiunii, fie în cadrul institutional al Parlamentului, fie public, în cadrul comunitatii, trebuie sa asigure respectarea valorilor supreme consacrate de Legea fundamentala, precum statul de drept, pluralismul politic si democratia constitutionala.

3. Jurisprudenta relevanta a Curtii Constitutionale

3.1. Prin Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 478 din 12 iulie 2012, Curtea s-a pronuntat pe calea controlului de constitutionalitate a priori asupra sesizarii având ca obiect dispozitii referitoare la procedura referendumului pentru demiterea Presedintelui României, autorii sesizarii criticând, în esenta, schimbarea criteriului în functie de care se apreciaza întrunirea majoritatii voturilor exprimate pentru demiterea Presedintelui României, care, potrivit legii supuse controlului de constitutionalitate, îl reprezinta majoritatea voturilor valabil exprimate, iar nu cea a voturilor cetatenilor înscrisi în listele electorale, asa cum era prevazut de legea în forma anterioara modificarii.

Curtea, tinând cont de jurisprudenta sa în materie, a subliniat urmatorul aspect: niciun text constitutional nu conditioneaza dreptul legiuitorului de a opta pentru fixarea unei anumite majoritati care sa se pronunte pentru demiterea prin referendum a Presedintelui României.

Demiterea Presedintelui României prin referendum reprezinta o sanctiune pentru savârsirea unor fapte grave, motiv pentru care Curtea a retinut ca este justificat ca aceasta sa fie aprobata de cetateni cu majoritatea voturilor valabil exprimate.

Curtea a observat ca, în varianta redactionala dedusa în cauza de fata controlului de constitutionalitate, Legea pentru modificarea art. 10 din Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului ofera o reglementare unitara pentru toate tipurile de referendum consacrate de Constitutie, dând expresie si exigentei reprezentativitatii sub aspectul rezultatului votului. [...]

Tot astfel, Curtea a constatat ca si conditia ce trebuie îndeplinita pentru validitatea referendumului este aceeasi pentru toate tipurile de referendum, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 impunând întrunirea majoritatii absolute care consta în jumatate plus unul din numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, Curtea a retinut ca aceasta reprezinta o conditie esentiala pentru ca referendumul sa poata exprima în mod real si efectiv vointa cetatenilor, constituind premisa unei manifestari autentic democratice a suveranitatii prin intermediul poporului, în conformitate cu principiul statuat în art. 2 alin. (1) din Legea fundamentala.

Participarea la referendum a majoritatii cetatenilor reprezinta un act de responsabilitate civica, prin care corpul electoral urmeaza sa se pronunte cu privire la sanctionarea sau nu a Presedintelui României, având posibilitatea demiterii sau mentinerii acestuia în functie.

Prin urmare, Curtea a constatat ca dispozitiile modificatoare sunt constitutionale, în masura în care asigura participarea la referendum a cel putin jumatate plus unul din numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

3.2. Prin Decizia nr. 147 din 21 februarie 2007, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 162 din 7 martie 2007, Curtea a examinat obiectia de neconstitutionalitate formulata împotriva prevederilor Legii nr. 129/2007 pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000, anterior promulgarii acesteia, care, în forma supusa controlului de constitutionalitate, prevedea modalitati diferite de aprobare prin referendum a demiterii Presedintelui României, dupa cum acesta fusese ales în primul sau în al doilea tur de scrutin, în conditiile prevazute la art. 81 alin. (2), respectiv art. 81 alin. (3) din Constitutia României.

Curtea a retinut cu acel prilej ca, "prin modificarea cuprinsului art. 10 din Legea nr. 3/2000, legiuitorul a dorit sa aplice, sub aspectul voturilor exprimate, principiul simetriei juridice la alegerea Presedintelui României în al doilea tur de scrutin si la demiterea acestuia ca urmare a consultarii populare." Curtea a constatat ca, "bazându-si solutiile pe principiul simetriei, legiuitorul nu a tinut seama de faptul ca aplicarea acestui principiu în dreptul public, cu atât mai mult în dreptul constitutional, cu deosebire la organizarea si functionarea autoritatilor publice, nu este posibila. Principiul simetriei este un principiu al dreptului privat, fiind exclusa posibilitatea aplicarii acestuia în dreptul public. De aceea, normele constitutionale sunt asimetrice prin excelenta", motiv pentru care Curtea a retinut ca "exigentele stabilite de Constitutie pentru alegerea Presedintelui României si cele care se refera la demiterea acestuia în urma unui referendum nu sunt simetrice, deoarece ele reprezinta institutii juridice diferite, cu roluri si scopuri diferite, fiecare având un tratament juridic distinct". Curtea a constatat ca "o asemenea interpretare este contrara art. 1 alin. (3) din Constitutie, potrivit caruia România este stat de drept, un asemenea stat opunându-se aplicarii aceleiasi sanctiuni Presedintelui României, în mod diferit, în functie de modul în care el a obtinut aceasta functie: în primul tur de scrutin, în al doilea tur de scrutin sau ca urmare a interimatului în exercitarea functiei".

Ca atare, Curtea a decis ca dispozitiile prin care "legiuitorul a stabilit ca rezultatele referendumului pentru demiterea Presedintelui României se stabilesc în mod diferit, în functie de numarul scrutinului în care acesta a fost ales, sunt contrare dispozitiilor constitutionale ale art. 81 alin. (2)". Totodata, Curtea a remarcat ca, "atunci când legiuitorul constituant a dorit sa instituie o anumita majoritate de voturi, a facut aceasta printr-un text de referinta, a carui aplicare la situatii subsidiare este subînteleasa, cu exceptia cazurilor în care o asemenea majoritate este lasata pe seama legii".

Curtea a constatat ca "dispozitiile constitutionale privitoare la majoritatea ceruta pentru alegerea presedintelui în primul tur de scrutin sunt suficiente pentru a permite stabilirea solutiilor de demitere a sefului statului, în toate cazurile, pe calea analogiei, si nu a simetriei juridice".

4. Concluzii referitoare la valoarea pragului de participare la referendum

4.1. Legea dedusa controlului de constitutionalitate introduce, sub aspectul conditiilor de validitate a referendumului, un cvorum de participare de 30% si un cvorum al voturilor valabil exprimate de 25%, ambele raportate la numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

Astfel, pentru validarea rezultatului referendumului este necesara întrunirea cumulativa a unor conditii minimale: din numarul total al persoanelor înscrise în listele electorale permanente trebuie sa participe la vot un procent de 30%, iar 25% trebuie sa exprime un vot valabil, rezultatul stabilindu-se în functie de majoritatea voturilor valabil exprimate, care nu poate fi mai mica de 12,5% plus unu.

Cu alte cuvinte, chiar daca la vot participa mai mult de 50% din numarul total al persoanelor înscrise în listele electorale permanente, însa totalul voturilor valabil exprimate este mai mic de 25%, referendumul este invalidat. Aceeasi este situatia daca voturile valabil exprimate depasesc pragul de 25%, dar la vot s-a prezentat mai putin de 30% din numarul total al persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

4.2. Observam ca art. 2 alin. (1) din Constitutie este un text constitutional de principiu. Întrucât nu exista în Legea fundamentala o prevedere care sa precizeze în mod explicit conditia formala a valabilitatii referendumului, aceasta trebuie determinata prin raportare la norma sau normele cu valoare de principiu care stabilesc gradul de reprezentativitate care sa confere legitimitate deciziei adoptate prin referendum.

Prin urmare, trebuie identificate normele constitutionale care circumscriu fara echivoc sensul termenului de "majoritate", în functie de care se poate determina rezultatul corect al unei consultari populare.

În activitatea parlamentara, potrivit art. 67 din Constitutie referitor la "Actele juridice si cvorumul legal", Camera Deputatilor si Senatul adopta legi, hotarâri si motiuni, în prezenta majoritatii deputatilor si senatorilor. Sub acest aspect, prevederile constitutionale mentionate stabilesc categoriile de acte juridice pe care le adopta Parlamentul, precum si cvorumul legal necesar adoptarii lor.

Atunci când opereaza cu notiunea de "majoritate", legiuitorul constitutional îl întelege întotdeauna în sensul sau matematic (50% plus unu) si îl aplica tuturor autoritatilor publice ale statului român. Constituie exemple dispozitiile art. 65 alin. (2), art. 67, art. 76 alin. (1) si (2), art. 81 alin. (2), art. 95 alin. (1), art. 96 alin. (1) si (2), art. 103 alin. (1), (3) si art. 113 alin. (1) si art. 151 alin. (1) si (2) din Constitutie.

Pe de alta parte, atunci când legiuitorul constitutional a dorit sa instituie în Legea fundamentala un alt tip de majoritate decât cea strict matematica (de 50% plus unu) a facut-o explicit, cum este cazul procedurii de punere sub acuzare a Presedintelui României pentru înalta tradare, prevazuta de art. 96 alin. (1) sau al procedurii de revizuire a Constitutiei, reglementata la art. 151 alin. (1) si (2), sau în cazul reglementat de art. 95 alin. (1), potrivit caruia Presedintele României poate fi suspendat din functie cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor, precum si cel al art. 103 alin. (3), în temeiul caruia Parlamentul acorda încredere Guvernului cu votul majoritatii deputatilor si senatorilor.

Prin urmare, întrucât Constitutia nu contine alte precizari, termenul de "majoritate" trebuie interpretat în sensul comun de majoritate numerica simpla, ceea ce în materia referendumului se determina conform regulii 50% plus unu din numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

4.3. Presedintele României, Parlamentul si Guvernul sunt autoritati ale statului care, fie sunt alese în mod direct de corpul electoral conform regulii majoritatii (Presedintele), fie sunt învestite ori functioneaza în baza aceleiasi reguli a majoritatii (Guvernul si Parlamentul). Or, nu se poate sustine ca, pentru detinatorul suveranitatii nationale - poporul, regula de stabilire a rezultatului votului si de determinare a valabilitatii unui referendum - instrument al democratiei directe cu efecte în plan politic si juridic, sa fie aceea a unui prag de 30%, asa cum stabileste legea supusa examinarii Curtii. O atare prevedere înfrânge principalul atribut al referendumului si anume functia sa de legitimare a puterii, prin care vointa poporului valideaza actele supuse votului.

Prin urmare, sustinerea potrivit careia vointa majoritatii corpului electoral poate fi determinata prin validarea unui referendum la care au participat doar 30% din numarul cetatenilor cu drept de vot este contrara interpretarii sistematice si cu buna-credinta a prevederilor Constitutiei.

Aceasta reglementare încalca, pe lânga normele constitutionale cu valoare de principiu în stabilirea sensului notiunii de "majoritate", si art. 2 alin. (2) din Constitutie care stabileste ca "Niciun grup si nicio persoana nu pot exercita suveranitatea în nume propriu."

Or, prin raportare la totalitatea persoanelor înscrise în listele electorale permanente, procentul de 30% de participanti la referendum constituie un grup pe care legiuitorul ordinar îl apreciaza suficient de reprezentativ pentru a-l abilita sa decida cu privire la probleme de interes national. Reglementarea acestui prag arunca în derizoriu notiunea de reprezentativitate si de suveranitate nationala, facând posibila exercitarea acesteia din urma de catre o minoritate a populatiei, ceea ce este inadmisibil din punct de vedere al democratiei constitutionale.

4.4. În lipsa unei participari de cel putin 50% plus unu din corpul electoral, s-ar ajunge la neîndeplinirea unei conditii esentiale pentru ca referendumul sa poata exprima în mod real si efectiv vointa cetatenilor, care constituie premisa unei manifestari autentic democratice a suveranitatii prin intermediul poporului. Prin modificarea legii, Parlamentul a încalcat atât prevederile art. 2 din Constitutie, întrucât admite posibilitatea adoptarii prin referendum a unor masuri lipsite de legitimitatea populara, cât si Decizia Curtii Constitutionale nr. 731 din 10 iulie 2012, prin care Curtea a constatat expres ca dispozitiile legii referitoare la cvorumul de participare sunt constitutionale numai în masura în care asigura participarea la referendum a cel putin jumatate plus unul din numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente.

4.5. Actuala Constitutie a fost adoptata si modificata ulterior cu o majoritate de 50% plus unu din cetatenii înscrisi în listele electorale permanente. Diminuarea pragului de participare la 30% lipseste de legitimitate modificarile aduse printr-o lege de revizuire, generând o situatie de instabilitate constitutionala. Nu toate manifestarile poporului pot produce efecte, ci doar cele care respecta forme si proceduri stipulate de Legea fundamentala, care, sub aspectul procedurii de revizuire, constituie un model de constitutie rigida.

4.6. Prin urmare, împrejurarea ca legiuitorul constituant nu defineste explicit la art. 2 alin. (1) din Constitutie criteriul valoric în functie de care un referendum poate fi considerat valabil nu înseamna ca acest criteriu poate fi stabilit în mod arbitrar de legiuitorul ordinar, ci doar ca acesta este obligat sa interpreteze cu buna-credinta Legea fundamentala si sa consacre în legea de organizare si desfasurare a referendumului acel tip de majoritate care îsi are temeiul în litera si spiritul Constitutiei. Orice interpretare contrara este inadmisibila, întrucât ar conferi legiuitorului ordinar dreptul de a adauga la textul constitutional, afectând astfel regimul si efectele juridice ale referendumului printr-o lege organica, inferioara ca rang Legii fundamentale.

4.7. Într-o alta ordine de idei, nu putem ignora schimbarea de jurisprudenta a Curtii Constitutionale în ceea ce priveste starea de constitutionalitate a reglementarilor referitoare la conditiile de valabilitate a referendumului: nu mai devreme de un an, prin Decizia nr. 731 din 10 iulie 2012, Curtea constata ca "[...] si conditia ce trebuie îndeplinita pentru validitatea referendumului este aceeasi pentru toate tipurile de referendum, art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000 impunând întrunirea majoritatii absolute care consta în jumatate plus unul din numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente." Curtea retinea ca aceasta reprezinta "o conditie esentiala pentru ca referendumul sa poata exprima în mod real si efectiv vointa cetatenilor, constituind premisa unei manifestari autentic democratice a suveranitatii prin intermediul poporului, în conformitate cu principiul statuat în art. 2 alin. (1) din Legea fundamentala." Or, se ridica întrebarea: care sunt elementele noi care au intervenit în intervalul de un an de la data pronuntarii acestei decizii de natura sa determine o reevaluare a autenticitatii manifestarilor suverane ale poporului român? De ce conditia esentiala pentru ca referendumul sa poata exprima în mod real si efectiv vointa cetatenilor nu o mai constituie majoritatea cetatenilor înscrisi în listele electorale permanente?

Curtea a retinut atunci, precum si în cauza solutionata prin Decizia nr. 334 din 26 iunie 2013, incidenta Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice la cea de-a 19-a reuniune (Venetia, 16 decembrie 2006) si de Comisia Europeana pentru Democratie prin Drept la cea de-a 70-a Sesiune plenara (Venetia, 16 - 17 martie 2007), document cu valoare de principiu în materia referendumului, si si-a fundamentat solutiile pronuntate - care, în mod evident, sunt diferite -, pe aceleiasi recomandari ale Comisiei de la Venetia. Astfel, desi premisele de la care se construieste rationamentul juridic, respectiv cadrul constitutional intern si documentele internationale în materie, nu au suferit nicio modificare, concluzia la care ajunge instanta constitutionala în prezent este în mod nejustificat diferita si, implicit, gresita.

II. Aplicarea în timp a dispozitiilor Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului

1. Suntem de acord cu privire la incidenta, în speta, a Codului de bune practici în materie de referendum, adoptat de Consiliul pentru Alegeri Democratice (Venetia, 16 decembrie 2006) si de Comisia Europeana pentru Democratie prin Drept (Venetia, 16 - 17 martie 2007), respectiv cu prevederea art. II alin. 2 pct. b), potrivit careia "Aspectele fundamentale în materia dreptului referendar nu trebuie modificate cel putin un an înainte de referendum". De altfel, Curtea Constitutionala, în jurisprudenta sa a subliniat necesitatea stabilitatii legilor în materie electorala si în materia referendumului, ca expresie a principiului securitatii juridice.

Obiectiile noastre privesc modul în care Curtea, în opinie majoritara, a solutionat aceasta problema.

Consideram ca se impunea admiterea obiectiei de neconstitutionalitate pe motiv ca prin legea supusa controlului se modifica legislatia în materia referendumului cu mai putin de un an înainte de organizarea acestuia. Având în vedere caracterul definitiv si obligatoriu al deciziilor Curtii Constitutionale a României, legiuitorul, respectiv Parlamentul, ar fi fost obligat, conform art. 147 alin. (2) din Constitutie, sa puna în acord legea cu decizia Curtii si sa prevada în textul legii o data ulterioara de intrare în vigoare care nu putea fi mai devreme de un an de la data adoptarii legii. În acest fel s-ar fi respectat dispozitiile art. 78 din Constitutia României, care prevad ca legea intra în vigoare la 3 zile de la data publicarii ei în Monitorul Oficial al României sau la o data ulterioara prevazuta în textul ei. Aceasta dispozitie constitutionala se regaseste si în Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, la art. 12 alin. (1) care reglementeaza tocmai intrarea în vigoare a actelor normative.

Reiese astfel foarte clar ca, pentru a proroga sau amâna intrarea în vigoare a unei legi ori a unor dispozitii ale legii, este nevoie de o prevedere expresa în chiar textul actului normativ. La fel de clar este ca, facându-se referire la textul legii, aceasta prevedere trebuie sa fie exclusiv opera si rezultatul vointei legiuitorului, în acest caz a Parlamentului. Curtea Constitutionala sau orice alta institutie sau autoritate nu pot stabili momentul intrarii în vigoare a unei legi fara încalcarea art. 78 din Constitutia României. Or, prin modul de redactare a dispozitivului deciziei apare ca tocmai acest lucru s-a întâmplat si ca instanta constitutionala s-a substituit Parlamentului. Tocmai de aceea opinam ca niciodata Curtea Constitutionala nu poate constata constitutionalitatea unei legi sub conditia, impusa de judecatorii constitutionali, a neaplicarii acesteia pe o anumita perioada de timp.

Constatarea constitutionalitatii Legii pentru modificarea si completarea Legii nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului are ca si consecinta directa (din momentul intrarii acesteia în vigoare a legii) înlocuirea cvorumului de 50% plus unu din numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, prevazut de art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000, cu cvorumul de 30%, stabilit prin legea modificatoare. Potrivit dispozitiilor art. 59 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, "Modificarea unui act normativ consta în schimbarea expresa a textului unora sau mai multor articole ori alineate ale acestuia si în redarea lor într-o noua formulare". Altfel spus, de la data mentionata va fi în vigoare si va produce efecte juridice exclusiv Legea nr. 3/2000 în forma modificata prin legea criticata, ceea ce înseamna ca, de la aceeasi data, nu va mai exista cvorumul de 50% plus unu, ci doar cel nou introdus, respectiv de 30% din numarul persoanelor înscrise în listele electorale permanente, întrucât legea modificatoare se integreaza în legea pe care o modifica, pierzându-si astfel identitatea.

Ca urmare, amânarea aplicarii legii modificatoare pentru un an - dispusa prin decizia Curtii Constitutionale - are ca si consecinta juridica imposibilitatea organizarii si desfasurarii oricarui tip de referendum în perioada de timp stabilita, deoarece noile prevederi ale art. 5 alin. (2) din Legea nr. 3/2000, cuprinse în capitolul privind Dispozitiile generale ale legii, desi în vigoare, nu sunt aplicabile si nu pot constitui temeiul derularii unor astfel de proceduri.

2. De asemenea, aceasta decizie, desi foloseste în dispozitiv sintagma "în masura în care", nu poate fi considerata ca fiind o "decizie interpretativa". Decizia interpretativa este cea prin care instanta constitutionala atribuie normelor criticate o anumita semnificatie care le-ar face compatibile cu Constitutia. Doctrina evidentiaza ca acest tip de decizie este supusa câtorva conditii, iar una dintre acestea cere ca interpretarea sa nu ignore sau sa nu altereze intentia legiuitorului, asa cum aceasta reiese din spiritul si din ambianta dezbaterilor parlamentare. Or, de nicaieri nu a rezultat intentia Parlamentului de a amâna intrarea în vigoare a legii contestate pentru o alta data decât la 3 zile dupa publicarea în Monitorul Oficial al României.

3. În concluzie, apreciem ca dispozitivul Deciziei Curtii Constitutionale nr. 334 din 26 iunie 2013, prin care, fara a se constata neconstitutionalitatea Legii pentru modificarea si completarea Legii referendumului nr. 3/2000, se stabileste inaplicabilitatea acesteia pentru o anumita perioada, constituie o evidenta depasire a competentei Curtii Constitutionale si, în mod direct, o încalcare a prevederilor art. 1 alin. (5), art. 142 alin. (1), art. 146 lit. a) si art. 147 alin. (2) din Constitutie.