Publicata in Monitorul Oficial

Decizie nr. 12 din 22 ianuarie 2013

Referitoare la exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) si e), art. 88 alin. (1), art. 91 si ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002

Acsinte Gaspar - presedinte

Aspazia Cojocaru - judecator

Petre Lazaroiu - judecator

Mircea Stefan Minea - judecator

Iulia Antoanella Motoc - judecator

Ion Predescu - judecator

Puskas Valentin Zoltan - judecator

Tudorel Toader - judecator

Claudia-Margareta Krupenschi - magistrat-asistent

Cu participarea reprezentantului Ministerului Public, procuror Simona Ricu.

 

Pe rol se afla solutionarea exceptiei de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) si e), art. 88 alin. (1), art. 91 si ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, exceptie ridicata de Societatea Comerciala "Radio XXI" - S.R.L. din Bucuresti în Dosarul nr. 4.931/2/2011 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal si care formeaza obiectul Dosarului nr. 933D/2012 al Curtii Constitutionale.

La apelul nominal raspunde partea Consiliul National al Audiovizualului, prin consilier juridic cu delegatie depusa la dosar, lipsind autorul exceptiei, fata de care procedura de citare a fost legal îndeplinita.

Cauza fiind în stare de judecata, presedintele Curtii acorda cuvântul partii prezente, care solicita, în principal, respingerea, ca inadmisibila, a exceptiei de neconstitutionalitate. În acest sens, sustine, pe de o parte, ca textele de lege criticate nu au legatura cu obiectul cauzei, fondul acesteia constând în aplicarea unor sanctiuni în baza altui temei de drept. Pe de alta parte, arata ca, în realitate, critica de neconstitutionalitate vizeaza normele secundare emise de Consiliul National al Audiovizualului în aplicarea legii si ca exista o confuzie a autorului exceptiei între delegarea legislativa si delegarea de competenta a Consiliului National al Audiovizualului cu privire la emiterea de acte normative ca acte secundare.

Pe fondul exceptiei, reprezentantul legal al partii Consiliul National al Audiovizualului sustine ca aceasta este neîntemeiata.

Autorul pretinde încalcarea art. 53 din Constitutie si încearca, în acest sens, sa creeze un nou drept fundamental, respectiv dreptul suveran al parintilor asupra cresterii si educarii copiilor, aratând în continuare ca autoritatea cu care se afla în litigiu emite în afara cadrului constitutional norme secundare lipsite de claritate si previzibilitate, ce nu îsi dovedesc necesitatea într-o societate democratica. Or, unul dintre scopurile ce stau la baza înfiintarii Consiliului National al Audiovizualului consta în protectia minorilor prin mijloacele sale specifice, fiind evident, fata de circumstantele spetei în discutie, ca si programele audio, difuzate prin radio, si nu numai cele video, pot afecta dezvoltarea copiilor.

În ceea ce priveste sustinerile autorului exceptiei referitoare la nerespectarea prezumtiei de nevinovatie, în sensul ca nu a fost audiat înainte de a i se aplica sanctiunea, reprezentantul legal al Consiliului National al Audiovizualului subliniaza ca posibilitatea reclamantului de a formula o exceptie de neconstitutionalitate demonstreaza garantarea acestui principiu. Pe de alta parte, nicio dispozitie din cuprinsul Legii audiovizualului nr. 504/2002 nu contine vreo obligatie în acest sens.

Având cuvântul asupra exceptiei de neconstitutionalitate, reprezentantul Ministerului Public arata ca dispozitiile pe care Consiliul National al Audiovizualului le emite în baza Legii nr. 504/2002 sunt norme de reglementare, si nu au caracter normativ. Criticile de neconstitutionalitate formulate de autorul exceptiei nu pot fi retinute, deoarece drepturile invocate de acestea nu au un caracter absolut, iar categoria minorilor reprezinta, pe de alta parte, o categorie de persoane protejate juridic în mod deosebit. Prezumtia de nevinovatie, reglementata de art. 23 alin. (11) din Constitutie, este specifica procesului penal, autorul exceptiei beneficiind, în schimb, de toate garantiile specifice dreptului la un proces echitabil.

Pentru aceste considerente redate succint, reprezentantul Ministerului Public solicita respingerea, ca neîntemeiata, a exceptiei de neconstitutionalitate.

 

CURTEA,

având în vedere actele si lucrarile dosarului, constata urmatoarele:

 

Prin Sentinta civila nr. 7.266 din 2 decembrie 2011, pronuntata în Dosarul nr. 4.931/2/2011, Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal a sesizat Curtea Constitutionala cu exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) si e), art. 88 alin. (1), art. 91 si ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, exceptie ridicata de Societatea Comerciala "Radio XXI" - S.R.L. din Bucuresti într-o cauza având ca obiect solutionarea unei actiuni în anulare a unui act administrativ emis de Consiliul National al Audiovizualului.

În motivarea exceptiei de neconstitutionalitate autorul acesteia sustine, mai întâi, ca prevederile art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5) si ale art. 17 alin. (1) lit. d) - e) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 contravin dispozitiilor art. 53 din Constitutie, raportat la art. 30 si art. 31 din Legea fundamentala.

Art. 53 din Constitutie permite restrângerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati numai prin lege, fiind astfel exclusa interventia normativa a altor autoritati ale administratiei publice, cu exceptia Guvernului, care poate legifera în aceasta materie în conditiile delegarii legislative.

Or, activitatea Consiliului National al Audiovizualului si actele administrative cu caracter normativ emise de aceasta autoritate conduc spre concluzia ca textele de lege supuse controlului de constitutionalitate au fost interpretate si aplicate în sensul în care Consiliul este autorizat sa creeze drept, sa emita norme noi, adaugând la lege si limitând, astfel, exercitiul dreptului la libera exprimare. Restrângerea exercitiului unui drept fundamental nu poate fi dispusa printr-un act cu caracter normativ al Consiliului National al Audiovizualului, asa cum actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce tin în exclusivitate, fie în mod expres, fie în mod tacit, de competenta puterii legislative. În consecinta, autorul exceptiei apreciaza ca dispozitiile art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5) si ale art. 17 alin. (1) lit. d) - e) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 sunt neconstitutionale în masura în care deleaga Consiliului National al Audiovizualului posibilitatea reglementarii prin acte administrative cu caracter normativ într-un domeniu rezervat în mod exclusiv legii.

În ce priveste dispozitiile art. 88 alin. (1), art. 91 si ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, acestea contravin, în opinia autorului exceptiei, prevederilor art. 20 si ale art. 23 din Constitutie.

Dreptul la prezumtia de nevinovatie nu se limiteaza la o garantie procedurala proprie procesului penal, ci se extinde, în acceptiunea tratatelor si conventiilor la care România este parte, la orice activitate prin care se stabileste vinovatia unei persoane, chiar si contraventionala.

Legea audiovizualului nr. 504/2002 nu prevede un mecanism procedural care sa instituie pentru colegiul Consiliului National al Audiovizualului obligatia de a da posibilitatea celui cercetat sa fie ascultat înaintea luarii unei decizii de sanctionare. Excluderea deciziilor acestei autoritati de la aplicabilitatea dreptului contraventional si plasarea acestora în materia dreptului administrativ nu înlatura obligatia statului de a respecta garantiile care se rezuma în orice procedura ce are sau ar putea avea ca rezultat sanctionarea unei persoane. Mai mult, în virtutea dreptului la buna administrare, instituit de art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, orice persoana are dreptul de a fi ascultata înaintea de luarea oricarei masuri individuale care ar putea sa îi aduca atingere. Scopul final al acestei norme este acela de a preîntâmpina posibilitatea congestionarii rolului instantelor judecatoresti în cauze ce ar putea fi stinse prin simpla ascultare a persoanei implicate.

Faptul ca sedintele Consiliului National al Audiovizualului sunt publice nu implica acoperirea acestui drept de a fi ascultat si nu îi garanteaza caracterul efectiv. Absenta unei înstiintari prealabile din care sa rezulte în mod efectiv pentru persoana interesata ca situatia sa urmeaza a fi luata în discutie, posibilitatea de a participa si metodele de aparare duc practic la lipsirea de efecte a garantiei instituite prin Carta. În temeiul textelor de lege criticate, Consiliul National al Audiovizualului are competenta generala de a aplica sanctiuni de natura contraventionala prin acte administrative, însa calificarea actului constatator ca fiind administrativ nu poate scuti organul emitent de la obligatia respectarii unei garantii europene.

Se mai arata ca decizia de sanctionare instituie si obligatia difuzarii textului deciziei, ceea ce echivaleaza cu o asumare publica a vinovatiei, indiferent daca decizia este atacata în instanta si indiferent daca aceasta se pronunta în sensul nelegalitatii actului constatator. Prejudiciul astfel creat este evident si imposibil de reparat. Se stabileste astfel un regim sanctionator dublu si inechitabil, având în vedere ca persoana sanctionata trebuie sa plateasca si o amenda, dar sa îsi asume public aceasta sanctiune pentru a nu se supune unor sanctiuni mult mai drastice, care pot ajunge pâna la suspendarea dreptului de transmisie.

În consecinta, lipsa posibilitatii persoanei de a fi ascultata si imposibilitatea acesteia de a se apara în fata publicului reprezinta o încalcare a normelor europene care garanteaza drepturile fundamentale si înfrânge prevederile art. 20 si ale art. 23 din Constitutie.

Curtea de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal considera ca exceptia de neconstitutionalitate este neîntemeiata. Prevederile art. 15 alin. (5) si ale art. 17 alin. (1) lit. d) si e) din Legea nr. 504/2002 reglementeaza expres competenta Consiliului National al Audiovizualului de a emite decizii în aplicarea dispozitiilor acestei legi; or, art. 53 din Constitutie, pretins încalcat, permite restrângerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati numai prin lege, notiunea de lege fiind utilizata în sensul sau larg, ceea ce înseamna ca pot fi incluse în aceasta categorie si deciziile cu caracter normativ emise în baza legii. Pe de alta parte, atributiile ce intra în competenta legala a Consiliului National al Audiovizualului nu pot avea vreo legatura cu normele art. 53 din Constitutie.

În privinta dispozitiilor art. 88 alin. (1), art. 91 si ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, instanta de judecata apreciaza ca nu sunt contrare principiului prezumtiei de nevinovatie, deoarece dreptul la aparare al persoanei este pe deplin respectat prin ascultarea acesteia de catre instanta judecatoreasca competenta sa solutioneze contestatia formulata. În plus, niciun text din Constitutie nu instituie obligatia crearii unei proceduri în care persoana sa fie ascultata înainte de luarea unei decizii de sanctionare, asa cum legiuitorul constituant nu a consacrat nici caracterul suspensiv de executare al contestatiilor formulate împotriva deciziilor sanctionatoare, asa cum pretinde autorul exceptiei.

Potrivit prevederilor art. 30 alin. (1) din Legea nr. 47/1992, actul de sesizare a fost comunicat presedintilor celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului si Avocatului Poporului, pentru a-si exprima punctele de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

Avocatul Poporului apreciaza ca dispozitiile de lege criticate sunt constitutionale. Textele de lege criticate prin care se reglementeaza posibilitatea Consiliului National al Audiovizualului de a emite decizii în vederea exercitarii atributiilor sale legale nu consacra un caz de restrângere a exercitiului unor drepturi sau al unor libertati fundamentale în sensul art. 53 alin. (1) din Constitutie. Se sustine ca nu poate fi retinuta pretinsa încalcare a prezumtiei de nevinovatie, în conditiile în care aceasta se refera exclusiv la procese cu caracter penal, fiind reglementata de Constitutie în legatura cu libertatea individuala a persoanei. Or, textul criticat nu vizeaza astfel de situatii care sa aduca atingere libertatii individuale si nici nu pune contravenientul în fata unui verdict definitiv de vinovatie si raspundere, ci doar în fata unui act administrativ de constatare, ale carui efecte pot fi înlaturate prin exercitarea cailor de atac prevazute de lege. Se mai mentioneaza ca prevederile art. 20 din Constitutie, invocate, nu sunt incidente în cauza.

Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernul nu au comunicat punctele lor de vedere asupra exceptiei de neconstitutionalitate.

 

CURTEA,

examinând actul de sesizare, punctul de vedere al Avocatului Poporului, raportul întocmit de judecatorul-raportor, sustinerile partii prezente, concluziile procurorului, dispozitiile legale criticate, raportate la prevederile Constitutiei, precum si Legea nr. 47/1992, retine urmatoarele:

 

Curtea Constitutionala a fost legal sesizata si este competenta, potrivit dispozitiilor art. 146 lit. d) din Constitutie, precum si ale art. 1 alin. (2), ale art. 2, 3, 10 si 29 din Legea nr. 47/1992, sa solutioneze exceptia de neconstitutionalitate.

Obiectul exceptiei de neconstitutionalitate îl constituie prevederile art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) si e), art. 88 alin. (1), art. 91 si ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 534 din 22 iulie 2002, cu modificarile si completarile ulterioare, având urmatorul cuprins:

- Art. 6 alin. (4), modificat prin art. I pct. 7 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 181/2008 pentru modificarea si completarea Legii audiovizualului nr. 504/2002, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 809 din 3 decembrie 2008: "(4) Nu constituie ingerinte deciziile si instructiunile având caracter normativ, emise de Consiliul National al Audiovizualului în aplicarea prezentei legi si cu respectarea dispozitiilor legale, precum si a normelor privind drepturile omului, prevazute în conventiile si tratatele ratificate de România.";

- Art. 10 alin. (2), modificat prin art. I pct. 8 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 181/2008: "(2) Consiliul este autoritate unica de reglementare în domeniul serviciilor media audiovizuale, în conditiile si cu respectarea prevederilor prezentei legi.";

- Art. 15 alin. (5), modificat prin art. I pct. 6 din Legea nr. 402/2003 privind modificarea si completarea Legii audiovizualului nr. 504/2002, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 709 din 10 octombrie 2003: "(5) Deciziile Consiliului având caracter normativ, inclusiv motivarea acestora, se publica în Monitorul Oficial al României, Partea I.";

- Art. 17 alin. (1) lit. d) si e), modificate de art. I pct. 12 din Legea nr. 333/2009 privind aprobarea Ordonantei de urgenta a Guvernului nr. 181/2008 pentru modificarea si completarea Legii audiovizualului nr. 504/2002, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 790 din 19 noiembrie 2009, si, respectiv, de art. I pct. 10 din Ordonanta de urgenta a Guvernului nr. 181/2008: "(1) Consiliul este autorizat: (...)

d) sa emita, în aplicarea dispozitiilor prezentei legi, decizii cu caracter de norme de reglementare în vederea realizarii atributiilor sale prevazute expres în prezenta lege si, cu precadere, cu privire la:

1. asigurarea informarii corecte a opiniei publice;

2. urmarirea exprimarii corecte în limba româna si în limbile minoritatilor nationale;

3. asigurarea echidistantei si a pluralismului opiniilor;

4. transmiterea informatiilor si a comunicatelor oficiale ale autoritatilor publice cu privire la calamitati naturale, starea de necesitate sau de urgenta, starea de asediu ori de conflict armat;

5. protectia minorilor;

6. apararea demnitatii umane si a dreptului la propria imagine;

7. politici nediscriminatorii cu privire la rasa, sex, nationalitate, religie, convingeri politice si orientari sexuale;

8. exercitarea dreptului la replica, rectificare si alte masuri echivalente;

9. comunicari comerciale audiovizuale, inclusiv publicitate, plasare de produse, publicitate electorala si teleshopping;

10. sponsorizare;

11. normele si regulile de reflectare a desfasurarii campaniilor electorale si a celor pentru referendum, în serviciile de programe audiovizuale, în cadrul si pentru punerea în aplicare a legislatiei electorale;

12. responsabilitatile culturale ale furnizorilor de servicii media audiovizuale.

e) sa elaboreze instructiuni si sa emita recomandari pentru desfasurarea activitatilor în domeniul comunicarii audiovizuale.";

- Art. 88 alin. (1), modificat prin art. I pct. 52 din Legea nr. 333/2009: "(1) Supravegherea respectarii, controlul îndeplinirii obligatiilor si sanctionarea încalcarii prevederilor prezentei legi, precum si a deciziilor si instructiunilor cu caracter normativ emise în baza si pentru aplicarea acesteia revin Consiliului, cu exceptia prevederilor aplicabile licentelor de emisie, licentelor de utilizare a frecventelor radio în sistem digital terestru ori autorizatiilor tehnice, a caror respectare, supraveghere, control si, respectiv, sanctionare a încalcarii revin de drept Autoritatii Nationale pentru Administrare si Reglementare în Comunicatii, în conformitate cu atributiile pe care le are, conform legii.";

- Art. 91, modificat prin art. I pct. 56 din Legea nr. 333/2009: "(1) Constituie contraventie nerespectarea de catre furnizorii sau distribuitorii de servicii a dispozitiilor prezentei legi prevazute la art. 22 alin. (1), art. 24 alin. (1) si (2), art. 26^1 alin. (1), art. 31 alin. (1), (3), (4) si (5), art. 39^1 si art. 48, precum si ale deciziilor având caracter normativ emise de Consiliu.

(2) În cazurile prevazute la alin. (1) Consiliul va emite o somatie continând conditii si termene precise de intrare în legalitate.

(3) În cazul în care furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intra în legalitate în termenul si în conditiile stabilite prin somatie ori încalca din nou aceste prevederi, se aplica o amenda contraventionala de la 5.000 lei la 100.000 lei.";

- Art. 93^1, introdus prin art. I pct. 58 din Legea nr. 333/2009: "(1) Radiodifuzorul caruia i s-a aplicat o sanctiune sau i s-a adresat o somatie de intrare în legalitate de catre Consiliu are obligatia de a comunica publicului motivele si obiectul sanctiunii sau ale somatiei, în formularea transmisa de Consiliu.

(2) În cazul serviciilor de programe de televiziune, textul somatiei sau al sanctiunii se difuzeaza în urmatoarele 24 de ore de la comunicare, sonor si vizual, de cel putin 3 ori, în intervalul orar 18,00 - 22,00, din care o data în principala emisiune de stiri.

(3) În cazul serviciilor de programe de radiodifuziune sonora, textul somatiei sau al sanctiunii se difuzeaza în urmatoarele 24 de ore de la comunicare, de cel putin 3 ori, în intervalul 6,00 - 14,00, din care o data în principala emisiune de stiri.

(4) Pentru serviciile de programe de televiziune sau de radiodifuziune sonora care, în intervalele orare precizate la alin. (2) si (3), retransmit un alt serviciu de programe, modalitatea de difuzare este stabilita prin decizia de sanctionare sau în somatie.

(5) Nerespectarea prevederilor alin. (1) - (4) se sanctioneaza cu amenda contraventionala de la 2.500 lei la 50.000 lei."

În opinia autorului exceptiei de neconstitutionalitate, textele de lege criticate contravin normelor constitutionale ale art. 20 - Tratatele internationale privind drepturile omului, art. 23 alin. (11) referitoare la prezumtia de nevinovatie, art. 30 - Libertatea de exprimare, art. 31 - Dreptul la informatie si ale art. 53 - Restrângerea exercitiului unor drepturi sau al unor libertati. Este invocat, de asemenea, dreptul la buna administrare, reglementat de art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene.

Examinând exceptia de neconstitutionalitate, astfel cum a fost formulata, Curtea constata urmatoarele:

1. Dispozitiile art. 10 alin. (2), ale art. 15 alin. (5) si ale art. 17 alin. (1) lit. d) si e) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 sunt neconstitutionale, în opinia autorului exceptiei, "în masura în care acestea recunosc posibilitatea Consiliului National al Audiovizualului sa emita dispozitii cu caracter normativ altfel decât în aplicarea Legii nr. 504/2002". Se sustine în argumentarea acestei teze ca "textele de lege supuse controlului constitutional au fost interpretate si aplicate în sensul în care Consiliul este autorizat sa creeze drept, prin emiterea de norme noi, adaugând la lege" si limitând, într-un mod nepermis de art. 53 din Legea fundamentala, exercitiul dreptului la libera exprimare si al dreptului la informatie, prevazute de art. 30 si art. 31 din Constitutie. În concluzie, daca restrictia este impusa printr-un act al unei autoritati administrative, si nu prin lege, contravine normelor mai sus enuntate ale Constitutiei.

Analizând dispozitiile Legii audiovizualului nr. 504/2002, în ansamblul sau, Curtea constata ca, potrivit acestora, Consiliul National al Audiovizualului este autoritatea publica autonoma aflata sub control parlamentar care, în calitate de autoritate unica de reglementare în domeniul serviciilor media audiovizuale si de garant al interesului public în domeniul comunicarii audiovizuale, emite, în îndeplinirea functiilor si a atributiilor sale legale, decizii, instructiuni si recomandari. În temeiul art. 17 alin. (1) lit. d) din legea criticata, Consiliul este autorizat sa emita, în aplicarea dispozitiilor legii, decizii cu caracter de norme de reglementare în vederea realizarii atributiilor sale prevazute expres în lege. Deciziile Consiliului având caracter normativ, inclusiv motivarea acestora, se publica în Monitorul Oficial al României, Partea I, în conformitate cu alin. (5) al art. 15, iar potrivit alin. (7) al aceluiasi articol, actele având caracter normativ emise de Consiliu pot fi contestate la instanta de contencios administrativ de catre orice persoana care se considera prejudiciata de acestea.

Actele Consiliului National al Audiovizualului sunt acte administrative, fie cu caracter normativ, deci cuprinzând norme de reglementare, fie cu caracter individual, emise în temeiul Legii audiovizualului nr. 504/2002 în scopul îndeplinirii atributiilor legale ale Consiliului. Prin urmare, exercitându-si competenta în limitele prevazute de lege, nu se poate sustine, cel putin la nivel teoretic, ca actele administrative de nivel secundar ale Consiliului sunt emise cu depasirea atributiilor sale legale. De aceea, acestea nu constituie izvor de drept si nu pot conduce la "crearea dreptului", în sensul de legiferare, asa cum sustine autorul exceptiei.

Cât priveste modalitatea de interpretare si aplicare a acestor texte de lege, Curtea reaminteste ca autoritatile publice trebuie sa respecte cadrul constitutional mai înainte mentionat si ca nu poate forma obiectul controlului de constitutionalitate modalitatea individuala/concreta în care autoritatile publice înteleg sa îsi exercite competenta. În plus, Curtea retine ca, potrivit legii, aceste acte administrative urmaresc punerea în aplicare si executare a dispozitiilor Legii nr. 504/2002 si pot fi contestate la instanta de contencios administrativ de catre orice persoana care se considera prejudiciata de acestea, instanta judecatoreasca fiind unica autoritate competenta sa decida asupra modului de interpretare si aplicare a normelor juridice incidente într-un litigiu dedus solutionarii în fata sa.

Curtea observa ca, în realitate, autorul exceptiei este nemultumit de faptul ca prin actele sale secundare, de aplicare a legii, prin care constata si sanctioneaza savârsirea unor fapte prevazute de Legea audiovizualului nr. 504/2002, Consiliul National al Audiovizualului opereaza o restrângere neconstitutionala a exercitiului dreptului la libera exprimare si a dreptului la informatie. Or, Consiliul National al Audiovizualului reprezinta unica autoritate în domeniul controlului serviciilor media audiovizuale si are competenta, potrivit art. 88 si urmatoarele din Legea nr. 504/2002, de a constata si sanctiona, prin personal de specialitate împuternicit în acest scop, încalcari ale prevederilor legii, precum si ale deciziilor si instructiunilor cu caracter normativ emise în baza si pentru aplicarea acesteia. Potrivit art. 93 alin. (3) din legea criticata, actele Consiliului prin care sunt sanctionate încalcari ale prevederilor Legii nr. 504/2002 pot fi atacate direct la sectia de contencios administrativ a curtii de apel, fara a fi necesara formularea unei plângeri prealabile, în termen de 15 zile de la comunicare. Prin urmare, persoana în cauza poate contesta legalitatea unui asemenea act administrativ al Consiliului National al Audiovizualului, astfel ca nu pot fi retinute criticile de neconstitutionalitate referitoare la o asa-numita putere de lege pe care autorul exceptiei o atribuie actelor Consiliului.

Totodata, Curtea constata ca textele de lege criticate nu contin norme care sa afecteze libertatea de exprimare si nici exercitiul dreptului la informatie, invocate de autorul exceptiei, astfel ca prevederile art. 53 din Constitutie, referitoare la restrângerea exercitiului unui drept sau al unei libertati fundamentale, nu sunt incidente în cauza.

2. Dispozitiile art. 88 alin. (1), ale art. 91 si 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 contravin, în opinia autorului exceptiei, prevederilor art. 20 si 23 din Constitutie, cu referire la prezumtia de nevinovatie, precum si ale art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, referitor la dreptul la buna administrare. În sustinerea pretinsei neconstitutionalitati a textelor de lege criticate se arata ca întregul mecanism procedural prevazut de Legea nr. 504/2002 este lipsit de garantia prezumtiei de nevinovatie, pornind de la competenta generala a Consiliului National al Audiovizualului de a constata si aplica sanctiuni de natura contraventionala prin acte administrative si pâna la lipsa înstiintarii prealabile din care sa rezulte în mod efectiv pentru persoana interesata ca se va lua în discutie situatia sa, urmata de lipsa posibilitatii acelei persoane de a fi ascultata în prealabil, pentru ca, prin exercitarea dreptului la aparare si depunerea unor probe, sa se preîntâmpine posibilitatea congestionarii rolului instantelor în cauze care ar putea fi stinse prin simpla sa ascultare. În acest context, autorul precizeaza ca în sfera dreptului Uniunii Europene prezumtia de nevinovatie a fost extinsa, spre deosebire de dreptul român, de la domeniul dreptului penal la orice sanctiune aplicabila persoanelor, jurisprudenta europeana fiind constanta în a o aplica si în materie contraventionala, administrativa si chiar fiscala. Este nesocotit totodata si dreptul la buna administrare, care implica obligatia corelativa din partea administratiei de a respecta prezumtia de nevinovatie si, implicit, dreptul la aparare, înainte de a adopta orice masura individuala împotriva unei persoane.

Fata de sustinerile de neconstitutionalitate formulate, Curtea Constitutionala retine ca prezumtia de nevinovatie este consacrata la nivel constitutional de art. 23 alin. (11), dispozitii potrivit carora "Pâna la ramânerea definitiva a hotarârii judecatoresti de condamnare, persoana este considerata nevinovata."

În ceea ce priveste Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, aceasta consacra, la art. 6, dreptul la un proces echitabil, prevazând, în paragraful 1, ca "orice persoana are dreptul la judecarea în mod echitabil, în mod public si într-un termen rezonabil a cauzei sale, de o instanta independenta si impartiala, instituita de lege, care va hotarî fie asupra încalcarii drepturilor si obligatiilor sale cu caracter civil, fie asupra temeiniciei oricarei acuzatii în materie penala îndreptate împotriva sa. (...)" Norma conventionala redata defineste asadar sfera de aplicare a dreptului la un proces echitabil, atât la domeniul civil, cât si în materie penala, conferindu-i astfel un grad maxim de aplicabilitate, general. Sub acest aspect, dreptul la un proces echitabil este corolarul dreptului de acces la o instanta independenta, impartiala si instituita de lege, al dreptului la judecarea în mod public, echitabil si într-un termen rezonabil, precum si reflectarea caracterului public al sedintelor de judecata, cu exceptiile enumerate în acest text. Scopul si obiectul art. 6 paragraful 1 îl reprezinta protectia dreptului la aparare al oricarei persoane ce se considera lezata într-un drept sau interes legitim al sau, fiind enumerate în acest sens garantiile de mai sus.

Prezumtia de nevinovatie este si ea componenta a dreptului la un proces echitabil, fiind reglementata distinct la paragraful 2 al art. 6 din Conventie. Analizând terminologia folosita în cuprinsul normei juridice, rezulta ca aceasta se refera la domeniul penal în sens larg, sintagma "acuzatie în materie penala" fiind utilizata în conceptia materiala a notiunii si cu valoare autonoma, asa cum si sintagma "acuzat de comiterea unei infractiuni" desemneaza o arie mai vasta decât notiunile propriu-zise folosite în sintagma, adica persoana care este acuzata de savârsirea unei fapte penale.

Curtea Constitutionala a preluat considerentele de principiu din jurisprudenta în aceasta materie a Curtii Europene a Drepturilor Omului si a aratat, de pilda, prin Decizia nr. 183 din 8 mai 2003, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 425 din 17 iunie 2003, invocând Hotarârea din 21 februarie 1984 pronuntata de Curtea Europeana a Drepturilor Omului în Cauza Ozturk împotriva Germaniei, paragraful 50, ca, în scopul aplicarii prevederilor art. 6 al Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale [acuzatie "în materie penala"], trebuie avute în vedere 3 criterii:

1. caracterizarea faptei în dreptul national;

2. natura faptei;

3. natura si gradul de gravitate ale sanctiunii care ar putea fi aplicata persoanei în cauza.

Se retine deci ca modul de definire a faptelor prin dreptul intern are o valoare relativa, esentiala fiind natura faptei si a sanctiunii. În acest sens sunt invocate hotarârile Curtii Europene a Drepturilor Omului pronuntate la 24 septembrie 1997 în Cauza Garyfallou Aebe împotriva Greciei, paragraful 32, la 2 septembrie 1998 în cauzele Lauko împotriva Slovaciei, paragraful 56, precum si Kadubec împotriva Slovaciei, paragraful 50.

Un alt precedent constitutional relevant sub aspectul domeniului de aplicare a prevederilor art. 6 din Conventie îl constituie Decizia nr. 197 din 13 mai 2003, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 545 din 29 iulie 2003, prin care Curtea Constitutionala a stabilit ca "legislatia contraventionala din România, similara celei germane, intra sub prevederile art. 6 al Conventiei pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale".

Totodata, prin Decizia nr. 252 din 15 martie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 333 din 17 mai 2012, Curtea Constitutionala, facând referire la jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului în materie, a observat ca, prin hotarârile din 23 octombrie 1995, 2 septembrie 1998, 16 noiembrie 2004, 18 iulie 2006 si 27 septembrie 2011, pronuntate în cauzele Gradinger împotriva Austriei, paragraful 42, Kadubec împotriva Slovaciei, paragraful 57, Lauko împotriva Slovaciei, paragraful 64, Canady împotriva Slovaciei, paragraful 31, Stefanec împotriva Republicii Cehe, paragraful 26, Menarini diagnostics - S.R.L. împotriva Italiei, paragraful 58, s-au retinut urmatoarele: daca încredintarea catre autoritatile administrative a sarcinii de a constata si de a sanctiona contraventiile nu este incompatibila cu Conventia pentru apararea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale, trebuie subliniat totusi ca este obligatoriu ca partea sanctionata sa poata sesiza un tribunal pentru a se pronunta asupra deciziei care a fost luata împotriva sa, tribunal care sa ofere garantiile prevazute la art. 6 din Conventie.

Din lumina considerentelor la care s-a facut referire, Curtea conchide ca respectarea dreptului la un proces echitabil, care include si principiul prezumtiei de nevinovatie, cu circumstantierile aratate, impune, în esenta, nu atât obligatia statului de a reglementa, în toate cazurile, o procedura prealabila celei judiciare, care sa vizeze raportul dintre autoritatea/institutia/organul emitent al actului prin care se ia o masura individuala împotriva unei persoane si respectiva persoana, ci, în primul rând, este imperativa garantarea accesului liber la justitie, astfel încât persoana vizata sa îsi poata reclama si sustine vatamarea drepturilor si intereselor sale legitime prin acel act al acelei entitati publice, în fata unei instante judecatoresti independente, impartiale si instituite prin lege. Totodata, principiul accesului liber la justitie si respectarea prezumtiei de nevinovatie sunt respectate de vreme ce autorul poate formula plângere împotriva procesului-verbal de constatare si sanctionare a contraventiei si poate ataca cu recurs sentinta prin care plângerea sa este respinsa în fata unor instante independente si impartiale, respectiv judecatoria si tribunalul.

Revenind la textele de lege criticate, Curtea retine ca dispozitiile art. 91 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 califica drept contraventii "nerespectarea de catre furnizorii sau distribuitorii de servicii a dispozitiilor prezentei legi prevazute la art. 22 alin. (1), art. 24 alin. (1) si (2), art. 26^1 alin. (1), art. 31 alin. (1), (3), (4) si (5), art. 39^1 si art. 48, precum si ale deciziilor având caracter normativ emise de Consiliu". Sanctiunea aplicata o constituie, potrivit alin. (2) al art. 91, o somatie continând conditii si termene precise de intrare în legalitate, iar în cazul în care furnizorul sau distribuitorul de servicii nu intra în legalitate în termenul si în conditiile stabilite prin somatie ori încalca din nou aceste prevederi, se aplica, în temeiul alin. (3) al aceluiasi articol, o amenda contraventionala de la 5.000 lei la 100.000 lei.

Într-adevar, Curtea constata ca Legea audiovizualului nr. 504/2002 nu contine, asa cum ar dori autorul exceptiei, prevederi exprese care sa oblige Consiliul National al Audiovizualului sa respecte unele masuri prealabile adoptarii deciziilor de sanctionare, prin care sa ofere posibilitatea persoanei în cauza sa îsi sustina punctul de vedere, sa fie ascultata si sa dea explicatii cu privire la încalcarile constatate de Consiliu.

Curtea constata însa ca procedura desfasurata în cadrul Consiliului National al Audiovizualului si care se finalizeaza cu emiterea unei decizii de sanctionare are un caracter intern si administrativ, iar decizia respectiva, desi aplica o sanctiune de natura contraventionala, apartine categoriei actelor administrative, fiind supusa controlului instantei judecatoresti, în conformitate cu prevederile art. 93 alin. (3) din legea examinata: "Actele emise în conditiile prevazute la alin. (1) pot fi atacate direct la sectia de contencios administrativ a curtii de apel, fara a fi necesara formularea unei plângeri prealabile, în termen de 15 zile de la comunicare; termenul de 15 zile nu suspenda de drept efectele acestora."

Prin urmare, Curtea constata ca dispozitiile de lege criticate garanteaza accesul liber la justitie, astfel ca, prezenta în fata unei instante judecatoresti, independente, impartiale si instituite de lege, persoana interesata beneficiaza de toate garantiile specifice dreptului la un proces echitabil.

O alta critica de neconstitutionalitate priveste obligatia furnizorului sau distribuitorului de servicii media audiovizuale, instituita prin decizia de sanctionare, de a difuza textul deciziei, asumându-si astfel în mod public si ireversibil vinovatia si prejudiciindu-si imaginea, înainte ca o instanta judecatoreasca sa se pronunte definitiv si irevocabil asupra legalitatii actului constatator.

Curtea constata ca o astfel de sanctiune este specifica domeniului serviciilor media audiovizuale, iar modalitatea de executare este adaptata mijloacelor specifice prin care a fost savârsita contraventia. Chiar daca persoana interesata are posibilitatea legala de a contesta în justitie decizia sanctionatoare, actiunea de chemare în judecata nu are efect suspensiv de executare, deoarece ar lipsi de o minima eficienta sanctiunea în sine. Contraventia savârsita are efecte imediate, receptarea publica a mesajului media producând vatamari asupra unei largi mase de persoane, aceste vatamari vizând valori morale fundamentale, cum ar fi demnitatea umana, ce include, printre altele, si protectia dreptului persoanelor la propria imagine, si viata particulara a persoanei. Aceasta vatamare are, de asemenea, un caracter ireversibil în memoria si constiinta publicului sau poate consta în influentarea negativa a dezvoltarii psihice, morale si individuale a receptorilor mesajului media. Prin urmare, este pe deplin justificat ca si sanctiunea constând în difuzarea textului deciziei sanctionatoare sa fie executata imediat, prin aceleasi mijloace, printr-o actiune energica, ferma si rapida, pentru a-si produce efectul urmarit: constientizarea abaterilor savârsite si evidentierea valorilor morale afectate. Un asemenea efect nu se poate realiza decât într-un timp cât mai scurt de la vatamarea produsa prin contraventia savârsita, memoria publicului fiind astfel receptiva cu privire la situatia respectiva. Totodata, o asemenea sanctiune are si rol preventiv pentru comportamentul tuturor celorlalti distribuitori sau furnizori de servicii media audiovizuale. Este adevarat ca difuzarea textului deciziei sanctionatoare poate produce prejudicii imposibil de recuperat pentru furnizorul sau distribuitorul de servicii media, însa, în aceasta situatie, este evidenta si justificata prevalarea drepturilor si intereselor legitime ale publicului, ca subiect de drept colectiv, sub aspectul masurilor instituite de stat ce vizeaza ocrotirea în mod specific si eficient a valorilor morale ale societatii umane.

În ce priveste prevederile art. 41 din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, referitoare la dreptul la buna administrare, Curtea observa, mai întâi, ca acestea pot fi invocate prin prisma art. 148, si nu a art. 20 din Constitutie, cum a indicat autorul exceptiei, deoarece, potrivit art. 6 alin. (1) din Tratatul privind Uniunea Europeana (versiunea consolidata), "Uniunea recunoaste drepturile, libertatile si principiile prevazute în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene din 7 decembrie 2000, astfel cum a fost adaptata la 12 decembrie 2007, la Strasbourg, care are aceeasi valoare juridica cu cea a tratatelor." De altfel, în acelasi sens a statuat Curtea Constitutionala si prin Decizia nr. 967 din 20 noiembrie 2012, publicata în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 853 din 18 decembrie 2012: "raportarea acestor prevederi (art. 47 - Dreptul la o cale de atac eficienta si la un proces echitabil cuprinse în Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene - subl. ns.) cuprinse într-un act având aceeasi forta juridica ca si tratatele constitutive ale Uniunii Europene trebuie sa se faca la dispozitiile art. 148 din Constitutie, iar nu la cele cuprinse în art. 20 din Legea fundamentala, care se refera la tratatele internationale privind drepturile omului".

Cu referire la fondul dreptului invocat, Curtea constata ca acesta nu are incidenta în cauza de fata. Potrivit dispozitiilor art. 41 din Carta, dreptul la buna administrare semnifica dreptul oricarei persoane - cetatean al Uniunii Europene - "de a beneficia, în ce priveste problemele sale, de un tratament impartial, echitabil si într-un termen rezonabil din partea institutiilor, organelor, oficiilor si agentiilor Uniunii". Asadar, dreptul la buna administrare, astfel cum acesta este prevazut în Carta, poate fi invocat în relatia dintre cetatenii Uniunii Europene si institutiile, organele si agentiile Uniunii, cu privire la activitatea acestora din urma.

 

Pentru considerentele expuse mai sus, în temeiul art. 146 lit. d) si al art. 147 alin. (4) din Constitutie, precum si al art. 1 - 3, al art. 11 alin. (1) lit. A.d) si al art. 29 din Legea nr. 47/1992, cu majoritate de voturi,

 

CURTEA CONSTITUTIONALA

În numele legii

DECIDE:

 

Respinge, ca neîntemeiata, exceptia de neconstitutionalitate a dispozitiilor art. 6 alin. (4), art. 10 alin. (2), art. 15 alin. (5), art. 17 alin. (1) lit. d) si e), art. 88 alin. (1), art. 91 si ale art. 93^1 din Legea audiovizualului nr. 504/2002, exceptie ridicata de Societatea Comerciala Radio XXI - S.R.L. din Bucuresti în Dosarul nr. 4.931/2/2011 al Curtii de Apel Bucuresti - Sectia a VIII-a contencios administrativ si fiscal.

Definitiva si general obligatorie.

Pronuntata în sedinta publica din data de 22 ianuarie 2013.

 

PRESEDINTE,
ACSINTE GASPAR
 
Magistrat-asistent,
Claudia-Margareta Krupenschi

 

OPINIE SEPARATA

 

În dezacord cu solutia adoptata de Curtea Constitutionala prin Decizia nr. 12 din 22 ianuarie 2013, consideram ca exceptia de neconstitutionalitate a prevederilor art. 91 din Legea audiovizualului nr. 504/2002 trebuia admisa pentru urmatoarele motive:

Consideram ca prin aceste prevederi se aduce atingere prezumtiei de nevinovatie a contravenientului.

În Constitutia României prezumtia de nevinovatie este reglementata în art. 23 alin. (11) privind libertatea individuala, articol distinct de art. 21 referitor la accesul liber la justitie.

Astfel cum s-a retinut în Decizia nr. 12 din 22 ianuarie 2013, Curtea Constitutionala a statuat în practica sa, facând referire la jurisprudenta Curtii Europene a Drepturilor Omului, ca prezumtia de nevinovatie, componenta a dreptului la un proces echitabil, se aplica si domeniului contraventional.

Reamintim ca, potrivit jurisprudentei Curtii Europene a Drepturilor Omului, pentru ca o fapta sa fie considerata "acuzatie în materie penala" este necesara îndeplinirea "criteriilor Engel", respectiv: caracterizarea faptei în dreptul national, natura faptei si natura si gravitatea sanctiunii care ar putea fi aplicata persoanei în cauza, criterii care nu este obligatoriu sa fie cumulative.

Pe de alta parte, Curtea de Justitie a Uniunii Europene, în cauzele C-235/92 P Montecatini SpA împotriva Comisiei, paragrafele 175 si 176, a considerat ca prezumtia de nevinovatie este un principiu fundamental al drepturilor omului si nu se aplica în mod exclusiv în cauzele penale.

În acelasi timp, Curtea Europeana a Drepturilor Omului, prin Hotarârea din 10 februarie 1995 pronuntata în cauzele Allenet de Ribemont împotriva Frantei, precum si prin Hotarârea Comisiei din 3 octombrie 1978 pronuntata în Cauza Krause împotriva Elvetiei, a statuat ca prezumtia de nevinovatie este aplicabila si în cazul în care autoritatile publice trateaza pe cineva ca fiind vinovat înainte ca vinovatia sa fie stabilita de o instanta competenta.

Curtea de Justitie a Uniunii Europene, în Cauza Omer C-340/1997 Omer Nazli, Caglar Nazli and Melike Nazli v Stadt Nurnberg, paragrafele 42 - 45, a aratat ca prezumtia de nevinovatie trebuie sa fie interpretata într-o maniera în care sa nu determine îngradirea altor drepturi ale "acuzatului".

Consideram ca neaplicarea prezumtiei de nevinovatie a contravenientului, în sensul în care acesta nu are dreptul de a se apara, inclusiv prin administrare de probe, în situatia prevazuta în art. 91 alin. (2) si (3) din Legea audiovizualului nr. 504/2002 poate duce la o îngradire a altor drepturi ale contravenientului (spre exemplu, dreptului de proprietate), existând chiar riscul ca acesta sa intre în insolventa datorita cuantumului ridicat al amenzii si a duratei îndelungate de solutionare a procesului.

Consideram ca instanta de contencios constitutional trebuia sa îsi exercite rolul activ în sensul în care trebuia sa se raporteze si la art. 48 referitor la prezumtia de nevinovatie din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, care se aplica potrivit art. 148 din Constitutie.

Curtea ar fi trebuit sa elaboreze rationamentul potrivit caruia Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene constituie un instrument juridic care are o valoare constitutionala, elucidând în acelasi timp statutul tratatelor privind drepturile omului la care face referire art. 20 din Constitutie.

 

Judecator,
prof. univ. dr. Iulia Antoanella Motoc
Parteneri
Hotel Armatti Complex Wolf